一、预算的特征

　　学者们从不同的角度总结预算的特征。

　　（一）最常见的是从预算的概念中简单提炼预算的特征：预算是经法定程序批准的国家在一定期间内预定的收支计划。它有如下特征：1、预算是财政收支计划，应当包括国家财政收支的全部内容。2、预算是国家在一定时期内的预计和测算。3、预算是一个国家政府活动的内容和方向的集中反映。4、预算需经法定程序审批。[1] 有学者将预算的特征作为把握预算概念的内涵，认为预算有如下特征：1、国家预算是一国的年度财政收支计划，2、国家预算收到立法机关的根本制约，3、国家预算具有法律性4、国家预算具有行政性，即预算都是由行政机关进行的。5、预算应当具有公开性。[2] 持此观点的人很多，只是略有一两点不同，如认为预算的特点是：1、预算的计划性。预算的计划形式是预算与生俱来、且必不可少的。失去了计划形式，失去了计划形式，预算则不能称其为预算。2、预算的法律性。制定程序都是在立法机构的审批和监督下进行的，受到立法机构的根本制约。预算是具有法律地位的文件，未经法定程序，不得变更。有些国家的预算甚至是立法文件，形成过程试用的是立法程序。3、预算的政治性。从预算的产生和发展过程来看，预算首先是针对封建君主，后来又发展为对资产阶级政府财政权的限制和监督。而这一制约，是通过一会对政府，即通过分权与制衡、法律约束以及政治程序的具体控制来形成的，这使得预算具有了鲜明的政治内容。预算的编制、审批、执行、决算的过程，同时也是社会公众决定和监督政府的财政行为，从而约束和限制政府全部活动的过程。4、预算的预测性5、预算的公开性。[3]

　　（二）有学者认为，应当将预算的特征分为形式特征和实质特征。

　　第一,形式特征。这类特征主要是对公共财政预算作为一种经济活动所遵循的经济规律的提炼和总结，凸显出经济活动所具有的技术性和规则性，表现为计划性、年度性、真实性、统一性、完整性等。第二，实质特征。主要是基干预算作为控制政府财政收支行为的目的,秉承公共财政理念和财政立宪主义的需要而进行界定的,表现为控权性、民主性、法治性、公开性等。具体而言，所谓控权性,即要求对预算权的行使进行有效监控、防止政府的恣意行为并最终达至民众公共欲求的最大满足,这是分权制衡思想在预算领域的集中体现；所谓民主性，即预算作为一种“法定的混合信托”。 所谓法定性，即公共财政预算的制定、审批和执行等整个过程都必须严格依法定程序进行，不允许有违背和规避程序的行为，否则应承担相应责任，这是程序正义思想在预算领域的体现；所谓公开性,即公共财政预算的编制依据、行为过程、具体内容和执行监督等除法定特殊情形外都必须公开，确保作为公共经济资源的来源者和最终受益人———公众的知情权等权利的实现，这是贯穿于前三者始终的预算特征。[4]

　　持同样观点的还有华国庆学者，认为：关于预算的特征, 学界看法不一, 但归纳起来, 基本上将其表述为年度性、真实性、统一性、完整性、公开性、效率性等。上述特征诸如年度性、真实性、统一性、完整性、效率性, 不能作为预算的特征, 因为其只揭示了预算的形式特征, 而没有把握预算以及预算法的本质。如前所述, 预算产生的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程, 因此控权应当是预算首要的本质特征。而预算控权目的的实现, 离不开预算的民主、法制和公开。换言之, 没有预算的民主、法制和公开, 就无法实现通过预算控制政府财政收支行为的目的。鉴于此, 我们可以将预算的特征界定为以下几个方面:1、控权性2、民主性。3、法定性。4、公开性。[5]

　　（三）刘剑文在总结学者对预算特征的概括中还提到了预算具有归一性，即除某些特殊款项外，所有的财政收支都必须纳入政府预算，以确保社会公众和议会对政府及其财政活动的约束与监督。即便是特殊款项也必须有议会的法律授权。[6]

　　（四）朱大旗教授从私人预算的角度，对比作为公共预算的国家预算的特征，比较新颖，他认为同私人预算相比，国家预算具有四大特征：第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、预算执行（即使用和运营财政资金）的决策者与财政资金的来源者（亦即所有者）是分离的。第三，国家预算决策令人难以置信地面对着更多的约束。与“私人”预算相比，国家预算面对着更多的约束。其所受到的约束主要是可用资源数量与市场可供选择项目的简单约束。而国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性（处置他人资源）等，则意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务，即约束。第四，国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。“私人”预算因应“私人欲望”的改变和商品、服务市场的变化，可相机制定、相机执行，因而具有极大的弹性。而国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡（即预算编制、审批）与公共欲望的满足（即预算执行）需要有一个长期的过程。通常，国家预算在财政年度开始之前就已经制定完毕，并准备延续一整年甚至更长的时间。[7] 此类观点是来强调其与私人预算的不同，并不是从预算所具有的基本特征出发讨论的。

　　二、预算的性质

　　研究预算的性质意义，刘剑文教授认为，研究预算的性质的目的，并不在于简单地贴上一个标签，便于人们学习时的理解和记忆。更重要的意义在于，通过某种程度的定性研究，明确预算的功能和立场。例如，如果将预算定性为行政行为，其制约行政权力的功能必然减弱。如果将预算定性为法律，则最符合财政民主主义的立场。除此之外，明确预算的行者还有利于法律解释。例如，如果预算完全等同于法律，当预算与法律发生冲突时，按照后法优于前法的原则，预算就可以修改或废止法律。预算的性质还会影响到预算实施的方式。如果预算既是行政机关的义务，也是预算用款人的权利，那么当行政机关不按照预算拨款时，用款人应当享有某种救济途径。[8]

　　关于预算的性质，学者们争论比较多，观点多，分歧大。

　　（一）朱大旗教授在文章中写道，揆诸国家预算的概念和特征，笔者认为其具有如下两大性质：一是技术性、规则性；二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的，在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律，在对支出和收入做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表；而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支、制定措施将足够的资源用于恰当的地方，以保证预算规划的公共管理活动能够完成。从实质上看国家预算是政策的、政治的。这表现为：国家预算要求建立和执行优先权（这正反映了政府做什么和不做什么的公共政策选择）；将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适（这意味着不同地区、不同部门利益甚至是政党政治利益的平衡）；要筹集足够多的公共经济资源——主要是税收支持（这体现了政府课赋和分配支出负担的政策）；建立与环境开放性相调适的建设性预算程序（这意味着政府支出政策因环境变化而调整）；设计和执行关于平衡的有关规则（即有关税式支出、举债政策、转移支付策略等的选择）；在管理活动没有受到干扰的情况下实现开支和平衡（这意味预定的公共政策目标得以实现），以及对公共资金来源者（人民）利益要求的满足。[9] 朱大旗教授的这一观点同后文提到的预算的性质区别很大的，主要是侧重点不同。

　　（二）刘剑文教授认为，预算自编制、审议、执行乃至决算，经理了不同权力机构的参与，有的是单个机构做成的，有的是不同权力机构协力完成的。因此判断预算的法律性质时，必须选定一个特定时期作为参照。如果以概算为对象，预算应属内部行政行为；如果以预算案为对象，则其应属行政机关对立法机关提案，是以行政行为发动立法权的机制。但法定预算是由行政机关提案，立法机关议决而成，其法律性质如何，需要从不同的角度加以研究。

　　（三）预算行政说

　　该说在战前的日本属于通说，它又分为训令说和承认说两种。训令说认为预算是天皇对于行政机关的训令，具有内部规范的性质，但不具有法规范行。承认说认为预算是国会对政府一年期的财政计划加以承认的意思表示，仅于国会与政府间具有效力，这与法律是国家与国民之间的行为有所不同。,同时“区别预算与法律,否定预算的法律性质”。[10] 但是日本的预算行政说自提出以来也遭遇各方面的批驳。在预算高权应属国会已成民主国家共识的今天,“训令说”不再有讨论的价值。而“承认说”把预算置于国会监督下的行政命令地位,固然可以从行政独占提案权及某些国家有紧急预算制度得到佐证,但国会或多或少的修正权已可说明其非单纯行政作用,因此,其无法解释预算必须经国会审议通过才具有法律效力的现象。[11]

　　（四）预算法规范说

　　该说是日本战后的同说，认为预算是与法律或命令等并立的国法形式。在日本，“国法形式说”逐渐成为日本当下的通说,该说认为“预算作为国家财政行为的准则,是根据议会的决议所确定的法律规范,是与法律并立的国法形式之一”[12] 尽管该学说仍然固守着预算与法律的区别,但立场已经发生了转变,认为预算并非只是有关年度收支的“预告单”,而是规范政府行为的法律规范,在此基础上,日本多数学者将预算理解为“一种不同于法律的特殊法形式”。 当然,“国法形式说”也不是十全十美,“预算法律说”的异军突起则是对其有力的回应。

　　（五）预算法律说

　　该说认为，预算是法律的一种，但是其制定程序及效力则与一般的法律有所差异。例如：在日本，预算不必经过公布程序，其编制及提案权专属内阁；预算由众议院先议，众议院的决议具有有限性；等等。预算法律说最符合财政民主主义的要求，它虽然不是主流学说，但近年来影响日增。对该学说学者们的分析和总结稍有不同，有学者这样总结：该学说总体上主张预算是法律,经由代议机构依法审议通过,即具备法律的一般特征和国家强制力。持此观点的国家主要是德国。在立法上,《德国基本法》第110条第2项规定预算案必须以“法律案”形式向国会提出并以“预算法”的形式通过。在理论上,德国古典宪法大师拉邦德于1870年提出的“形式说”曾在很长一段时间被视为通说,其以“法律二元论”为基石,认为预算虽由国会依正式立法程序进行审议并以“法律的形式”通过的,但是预算与民众之间并无直接关系,不完全具备实质意义上法律的构成要件,实质上仅是一种对政府预算行为的确认和授权,并在此基础上进一步认为“行政机关即使在未获国会的同意下,若不执行预算时,不论是政务官或事务官皆不必负任何责任”,“但后期则变更见解认为政务官至少须负‘政治责任’”[13] 该说自提出以来就一直受到“实质法”说以及“国家法上整体行为”说的严重挑战。在司法实践中,德国联邦宪法法院也对一贯持有的预算授权说进行了大部分地修正,并在相关案件的判决中对预算的法律属性进行了强调。[14]

　　（六）预算折中说

　　该种学说主张依预算的内容来确定其法律性质,认为预算“一部分是法律,一部分是行政行为”[15] 即依法律编列的预算项目,具有法律效力;而非依法律编列的项目,为行政行为,不具有法律效力。持此种观点的主要是法国。详言之,在岁出方面,只有依特别法律政府有义务给付的支出项目具有法律效力,其余的项目均不具备法律要件,属于行政行为。因为政府各项行政经费的支出,是因执行公共职务发生的,经行政机关编定以后,立法机构只能在形式上加以讨论认可,否诀或重大改变的可能性不大。在岁入方面,凡租税按年度性的原则而以法律规定的,如税率等,每年都须以法律加以明确规范,才能据以编入预算,属于实质意义的法律,而其他不必逐年规定税率之租税或依行政命令收取之规费等预算项目,并不是法律。租税以外的私经济收入、非税收入以及公业公产等部分的预算则不是法律,仅为行政行为。[16]

　　（三）学者也对预算法律说的批驳者。

　　熊伟认为，如果完全脱离本国的法律规定，直接谈论预算的性质和效力，很容易导致玄谈和空论，不能让大多数人信服。我国《宪法》既没有规定立法程序，又没有规定预算审批程序。但根据《宪法》第62条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，同时审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。而在第67条规定的全国人大常委会的职权中，制定、修改法律的职能也区别于审批预算调整。可见在立宪机关的意识中，法律和预算不是重合的。从预算审议的程序看，尽管预算和法律都由立法机关审议，但二者的法律依据及内容完全不同。预算的审议程序由《预算法》规定，法律的审议程序由《立法法》规定；不仅如此，就预算本身的特质而言，其与法律之间也有难以逾越的鸿沟。如果预算等于法律，那么，当预算与法律发生效力冲突时，就必须根据相关法理予以解决。法学上强调特别法优先于一般法，后法优于先法。但是，这些规则不仅不能解决预算和法律的冲突，反而可能使事情变得更糟糕。例如，税务部门在征收税款时，究竟遵循税收法定原则，还是遵守预算收入的限制？按照税收法定原则，税务部门应当应收尽收，最后的结果大于或者小于预算收入，都属于正常现象。但如果后通过的预算优先于先制定的税法，特别的预算法优先于一般的税法，那么，税务部门就必须受到预算收入的约束。超出预算总额征收税款的行为违法，税收收入达不到预算要求，同样也是一种违法行为。

　　即便预算不是法律，但只要准确界定其法律效力，同样可以起到贯彻财政民主主义的功能。从财政法治的角度看，预算是不是法律并非最重要的，预算的法律效力才是发挥作用的因素。即使将预算定位为法律，但是，如果预算的法律效力仍然十分低效，无法与一般的法律并驾齐驱，那么，这种法律也只是名义上的，不能发挥实质上的作用。而鉴于预算的特质，预算无法取得与法律一般的效力。因此，笔者主张仅仅将预算定位于一种经过立法机关审批的法律文件，而不是法律。[17]

　　刘剑文教授认为，尽管预算由立法机关审议、通过并公布实施，尽管预算对行政机关具有法律约束力，但预算与法律之间仍然存在区别。[18]

　　三、简要评述

　　（一）对于预算的特征，虽然学者们提出的特征内容不完全相同，但相同的部分占大多数。简单的从预算的概念来归纳其特征只是为了更好地说明概念的内涵，无法全面的涵盖预算所具有的特征。我个人认为，应当将预算的特征作出相应的区分，即形式特征和实质特征。这样可以使政府在编制预算的过程中，从程序上遵循其形式特征，但其内涵、要点要尊重预算的民主性，公开性等等特点。要区分这一点，又需要对预算的性质作出明确的界定，比如，预算究竟是不是法律关系到法律性究竟是其形式特征还是实质特征；除此之外，预算的形式特征和实质特征不应该流于俗套，把许多不是特征的内容拿过来作为其特征，比如有的学者把完整性、统一性等都作为特征，就犯了此忌讳，这两方面是政府预算的应有之意，无需一一列举，这两方面同样可以作为其他计划的特征。所以在归纳预算的特征时，应该把那些预算法独特的、完整的、且缺一不可的内容作为预算的特征。

　　（二）对于预算的性质，可以简要的做一下分析：

　　预算行政说、预算法规范说，这两种学说无需讨论，已经不符合现实生活的需要，为学者们所否定：从日本预算性质学说的发展历程来看,从开始的一概否认其法律属性到后来的“国法形式说”将预算与法律作为统一国政运行的两大规范乃至新起的“预算法律说”以财政民主和国会中心主义为利剑对非法律说的批驳,可以说,推动这一发展的源动力乃是明治以来日本国内一贯强调的财政立宪主义的立场。折中说试图调和法律说和行政说的冲突,但该说未能很好地关注德国和日本相关学说的发展趋势:通观德日预算性质学说的理论发展脉络,二者都有逐步向“预算是实质意义上的法”发展的趋势,这也是现在各国面临行政权异化和膨胀的情势而致力于重构财政立宪主义的趋势。但是有学者对“预算法律说”的批判是十分有说服力的。

　　所以争论比较多的即是“预算法律说”和的“预算法律说”的反驳。这两种学说从不同的角度讲都触及到了预算的性质和特征，可以说，预算的性质是一个被边缘化了的领域，它处在法律和非法律的交界处，具有模糊性，不是绝对可以界定它究竟属于那种性质，所以“预算法律说”完全将其归为法律，忽略了它的特性，而该学说的反驳学说却忽略了两者的联系，也是不科学的。尽管预算具有约束力，但是其约束力是不同于法律的约束力的。如果为了使预算对行政机关有更强的约束力而强调其法律性质，那么法律效力的普遍性在预算中是无论如何行不通的。这是其一，其次，如果预算是法律，那么如果他不按照立法法所规定的审议程序进行审议，便无法具有效力，然而我国预算的审议程序和法律的审议程序、审议的法律依据是完全不同的。第三，预算是法律的话，那么意味着它和法律要遵守同样的修改程序，但在事实中，这一点是不可能做到的。所以预算是一种特殊的政府文件，不是法律，仅仅是预算而已，具有预算法所规定的效力。预算和法律所表现出来的区别足以另立门户作为单独一种形式。当然，就我国现在的国情来说，预算对政府的约束力不强，所以针对这一点应该加强预算效力的研究，研究通过何种制度建构实现预算对政府很好的约束。