30年的财政体制改革在三个方面取得了重大突破：国家与企业之间通过税收明确了分配关系；中央政府与地方政府之间建立了初步的分税财政体制；政府与市场之间初步建立了适应社会主义市场经济的公共财政体制。随着改革开放的深入和经济社会的发展，国家与企业、中央政府与地方政府之间以及政府与市场之间尚有许多不完善、不协调。站在财政体制改革30年的转折点上，有必要研究我国下一步财政体制改革的目标模式：财政体制改革的价值取向是什么？财政体制改革要走向何处？财政体制改革需要改什么？怎么改？

　　一、价值取向：未来财政体制改革的目标定位

　　（一）重新审视政府与市场关系

　　对于政府与市场的界限，理论界有两种观点：“小政府，大市场”和“大政府，小市场”。 传统的自由学派主张第一种观点，认为政府的作用仅在于充当“守夜人”。 从古典政治经济学的亚当•斯密和大卫•李嘉图到庸俗经济学的萨伊和马歇尔，对自由市场经济或自由放任资本主义的歌颂一直是永恒的主题。现代自由主义学派的代表人物之一弗里德曼也坚持自由放任的市场经济的优先地位，对政府干预充满了怀疑和反感。他认为，政府干预的危险来自两个方面：第一，导致政府权力无限扩张，从而侵害个人自由；第二，大多数政府干预不但达不到预定目标，反而使事情变得更糟。因此，弗里德曼在著作《资本主义与自由》中，始终强调一个主题：捍卫自由市场经济，反对政府干预。[1] 自由主义数百年的信条是:自由市场经济可以解决主要的经济问题，甚至自身就可以形成自发的顺序，从而最终规约市场的运作。

　　然而，始于2007年的金融危机让自由学派观点受到了严重挑战，金融危机考验着传统的自由市场经济。美国政府并不是让华尔街自生自灭，而是动用了7000亿美元的财政援助，并且将濒临破产的“两房”收归国有，美国财政部长甚至说不排除将银行收归国有。可见，传统的政府与市场关系——“小政府，大市场”并不是万能的，“公经济”和“私经济”之间没有严格界限。当市场经济本身的运作出现了系统性的问题，有可能引发金融危机时，政府在适当的时候代表公共机构出来干预和救市是必要的。更重要的是政府在自由市场经济下的责任是维护交易规则

　　我们是社会主义市场经济国家，我们面临着资源短缺、医疗教育、住房养老等一系列问题。古今中西的历史告诉我们，自由放任的市场经济也存在缺陷，我们需要建立强有力的政府宏观调控下的市场经济。保持市场经济在促进生产效率和创造性方面的优势,同时又加强公共部门包括政府在监管市场规则和维护工商业道德方面的职责,而不是放任自流,才是救市之道。同时，我们需要对政府权力进行约束、监督，加速政治体制改革，建立、健全社会主义民主法制。只有这两方面的有机结合，才是我国需要的社会主义市场经济。[2]

　　（二）重新审视政府与纳税人关系

　　在政府与纳税人的关系中，契约论认为政府起源于人们相互之间缔结的协议，政府作为政治实体是人们让渡自己部分权利而形成的，政府权力正是来源于人们转让的自然权利。需要明确的是，政府权力的真正源头只是人们让渡了自然权利的行使权，并不是自然权利的所有权。同时，政府存在所必需的物质基础来源于税收，而纳税人之所以纳税是为了消除自然状态下自然权利的那种不确定性，使权利的实现得到保障；政府之所以取得征税权则是基于社会性契约的约定，即政府承诺将人民所纳之税用于公共福利和权利保障。

　　（三）重新认识公共财政框架下的政府收支与财政政策

　　从1978年到2008年，我国的财政收入实现了“取自家之财”到“集众人之财”的过渡，财政支出实现了“办自家之事”到“办众人之事”的过渡，财政政策实现了“区别对待”到“国民待遇”的过渡。[3] 所有这些变化是财政运行格局趋向于公共化的具体表现。未来的财政体制改革要求财政收支立足于满足整个社会的公共需要，财政收支效益覆盖包括城市和农村在内的所有企业与居民。也就是说，我们需要按照公共的规则和理念，进一步拓展财政收支和财政政策的范围，实现真正意义上的公共财政。

　　公共财政的出发点与归宿是民生问题。因此，建立公共财政体制，必须首先从民生问题入手，推进民生财政的建设与完善。所谓民生财政，就是以提高人民生活所必需的公共产品与公共服务为己任的财政。民生财政表现为在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。当然，这需要经济社会发展到相当高的阶段。当今中国，民生发展成为主题。关注民生，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使民众共享改革发展成果。民生财政建设也是改善民生问题，体现社会公平和以人为本，构建和谐社会的最基本要求。

　　二、主要内容：完善公共预算管理，强化财政透明度

　　（一）事权、财权、财力相匹配的逻辑体系

　　事权与职能相联系。职能的大小决定着事权的大小，职能的范围决定于事权的范围。我们应按照市场经济的客观要求界定政府与市场的作用领域，然后规范中央政府与地方政府以及地方政府之间的职能和事权。在各级政府之间，为了明确职责，保证公共事务的质量和效率，需要对各级政府的事权尽可能地细分，尽量减少交叉和重叠，以便明确责任。

　　财权与效率相协调。在划分不同政府的税收权限时，应该考虑到税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分从总体上有利于宏观经济效率的提高，促进国民经济的健康发展。我们应将有助于实行宏观调控的税收划归较高层级的政府，而将具有明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收划归较低层级的政府所有。[4] 效率原则要求重视组织收入的成本费用、考虑征税的难易程度。对于税基广泛且富有流动性的税收宜划归较高层级的政府，而税基狭窄且具有固定性的税收则宜划归较低层级的政府。

　　财力与事权相统一。在财权与效率相协调，事权与职能相匹配的条件下，不强调财权与事权的呼应。鉴于某些工业基础薄弱的农业地区，由于税源单薄，地方政府自身无法组织到完成事权所需的财力，在这种情况下，就需要国家通过横向或纵向的转移支付制度来实现财力与事权的统一。[5] 通过政府间转移支付，一定程度上能够均衡不同政府间财力的丰裕程度，让各级政府能够提供本层级应该提供的公共产品和公共服务，实现全国公共品供给的均等化。

　　（二）搭建我国公共品需求表达、成本分担与配置机制

　　税收是在纳税人与政府的委托——受托关系中产生的。纳税人通过纳税行为将自己的部分私有财产委托给政府，而政府需要树立“以纳税人需求为导向”的税收服务意识，将征税所得的受托财产为纳税人提供公共产品和公共服务，并按纳税人的意图使用资金接受纳税人监督。也就是说，纳税人之所以纳税是为了让政府为其提供公共品。政府提供的公共品越多，需要的税收收入也就越多，即，税收收入的多少是由政府提供的公共品多少决定的。公共品的多少是纳税人根据效率原则和公平原则决定的，也就是说，某项物品或服务应该由私人提供还是政府提供取决于谁更有效率谁更利于公平。如果私人比政府更有效率更富公平，就应由私人提供，相反则应由政府提供。

　　基于我国城乡二元制社会结构将长期存在的现实，我们认为只有必须遵循城市和农村两条路径，才能建立起公共产品有效供给与配置机制。从农村居民需求意愿、支出构成、边际消费倾向、需求收入弹性等角度，构建农村公共产品的需求结构，建立起政府、私人和第三方多维供给体制。针对我国城市公共产品的供给受传统“计划”供给机制的影响较大，城市公共产品的偏好显示机制不完善，无法实现有效的供给的现状，构建我国城市公共产品有效供给的偏好显示机制，建立包括行政的、准市场的、志愿的和自治的等多种机制复合运用的城市公共产品供给机制。

　　（三）财政体制改革与公共预算透明化管理

　　财政体制改革要求限制政府权力，完善纳税人参与中央与地方管理的公共预算制度，保证纳税人对财政收支的最终决策权和控制权。如果政府收支没有一本账，那么政府收支就不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见：要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。公共预算管理就是要将一个看不见的政府变为一个透明的政府，增强财政透明度。

　　我国的公共预算应该按照以下原则加强预算管理：（1）制度透明度。对政府财政行为进行全面的制度界定，包括公开政府的结构及功能等；（2）会计透明度。向公众详细披露有关财务信息，包括各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等。（3）指标与预测透明度。政府不仅要公布与财政平衡相关的若干指标以及政府总负债和净负债等与财政相关的指标，而且还应公布对一些财政分析性指标的测算，即，预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开，体现法治预算所要求的透明和公开。[6]

　　我国的公共预算收入方面，目前的税制设计以政府为中心，在数量上缺乏法定程序的限制，陷入税收收入无节制增长的怪圈，不符合优良税制的标准。如果我们的税制改革建立在本不优良的税制胚胎上，就会始终摆脱不了精神束缚，不可能有实质性的突破和创新，不可能最大程度的增进纳税人福利。我们只有跳出“以政府为中心”的税收理念，正确审视政府与纳税人的关系，树立“以纳税人需求为导向”的税收意识，才能增进全社会的福利水平。

　　三、关键环节：强化对政府收支的监督

　　（一）从税收国家向预算国家过渡

　　“税收国家”这一概念最早是由德国经济学家熊彼特在1918年所著的《税收国家的危机》一文中提出的，“税收国家”的特征在于中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力。“预算国家”的概念是由王绍光首次提出的，预算国家就是拥有现代预算制度的国家。按照他的理解，现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交；它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施,并公之于众。“税收国家”是预算国家产生的必要条件，不是充分条件。只有拥有现代预算制度的国家，才能称为“预算国家”。

　　正如著名预算专家希克所说：“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”在我国，财政体制改革的深化，要求强化对政府收支的监督，建立真正意义上的现代预算制度。具体而言，应从以下几方面把握“预算国家”的基本特征：（1）“预算国家”是法治政府的重要表现。无论是预算的编制权，还是预算的执行权，都毫无例外地由行政机关所享有和行使。只有实现预算的法治化，才能实现政府行政行为的法治化。（2）“预算国家”是透明政府的重要标志。一个预算就是政府工作的一面镜。建立在公开性和计划性基础之上的“预算国家”的出现，实现上也就标志着政府工作的计划性和公开性，标志着政府工作的计划性和透明度。（3）“预算国家”是有限政府的重要内容。由于政府经济人的存在，政府天然地具有自我扩张和自我膨胀的欲望。只有建立严格的财政预算，才能从根本上防止政府的规模扩张和范围膨胀。（4）“预算国家”是责任政府的重要因素。政府通过编制科学、全面、合理的预算报告来向广大公民表达自己的权力范围和责任能力，并通过预算执行来切实履行自己的权力，承担自己的责任。

　　（二）完善公共支出绩效评价机制

　　公共支出绩效评价是市场经济和社会进步对政府公共支出管理提出的必然要求。在现代政府公共活动的管理中，公共支出绩效管理在整个政府支出管理中占据了十分重要的地位，它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要，又是提高公共部门信息的透明度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。一个有效的支出绩效评价系统不仅能够向公共服务的提供者揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。正是由于公共支出绩效评价在整个公共支出管理中的重要地位和作用，所以从20世纪50年代，许多国际组织、决策研究机构和国家在公共管理中研究和推行公共支出绩效评价制度。

　　公共支出绩效评价的内容可分为四个层次：公共支出综合绩效评价，公共支出部门绩效评价，公共支出单位绩效评价和公共支出项目绩效评价。在实践中，我们应坚持公共支出绩效评价的“3E”原则，即 “经济性（economy）、效率性（efficiency）和效益性（effectiveness）”。 经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得预期的产出水平或者是以一定的投入取得最大的产出；效益性是指与预期目标相比较，达到政策目标、经营目标和其他预期结果的程度。

　　（三）强化财政监督的其他措施

　　建立、健全财政监督法律体系。首先，规范和完善财税、财务、会计活动的法律、法规制度。一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善，另一方面要加快财政法律、法规的立法进程。其次，建立和健全财政监督自身法律体系，要加快《财政监督法》的出台步伐，强化财政监督检查手段。再次，随着国家有关法律、法规的出台，各地也要抓紧制订地方性财政监督法规，为收支监督执法工作提供一个准确、客观的执法尺度和强制化、规范化的法律保障。

　　完善财政监督信息系统，提高财政监督效率。实施财政监督是一项复杂的社会系统工程，也是一项政策性强、涉及面广、矛盾集中、难度较大的工作，必须建立健全财政监督信息网络。建立统一有效的监督信息网络可以实现数据和资料共享，避免国家经济监督部门重复检查，节省大量的人力、物力、资源，也为检查单位创造了良好的外部环境，更好地促进经济和事业的发展。

　　深化财政审计制度，提高财政审计力度。随着公共财政、民生财政的建立和财政体制改革的推进，财政审计的发展环境和财政资金的投向与支出结构均发生了较大变化，影响和制约着财政审计工作的深化和作用的发挥。我们需要进一步拓宽财政审计的外延、完善财政审计工作的模式、调整财政审计工作的重点、改进财政审计工作方法，以让财政审计真正起到监督财政收支的功效。