一、引言

　　改革开放以来，我国实现了从集中的计划经济体制向分散化的市场经济体制的过渡。这一过渡的核心内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的退出。在这种渐进式改革的过程中，地方政府的职能相应地发生了两个方面的转变：一方面，与传统计划经济体制相比，分权化改革使地方政府的财政支配权、本辖区经济事务管辖权不断扩大；另一方面，我国改革开放过程中产生的微观、宏观制度创新，特别是经济体制改革方面的制度创新，不断地打破了资源流动的制度障碍，为“资源自由流动”提供了制度保障和动力。这样地方政府就需要通过各种手段实现经济资源在本辖区的积聚。也就是说，地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间的关系(周业安，2003)。在这一竞争的过程中，税收收入政策与财政支出政策是这一竞争关系的重要实现方式。而随着我国市场经济体制的完善以及各种优惠政策逐渐由区域转向产业，地方政府依靠更多区域税收优惠政策吸引投资的政策空间日益减少。这就迫使地方政府将其职能定位在提供优质公共产品和有效公共服务上来，以吸引更多的外部资源发展本辖区经济。从而，地方政府间逐渐转向了财政支出方面的竞争。

　　与此相适应，国内外学者在税收竞争的基础上对支出竞争进行了研究。但与对税收竞争的研究相比，对财政支出竞争的研究仍然处于起步阶段。总体上，Roger H•Gordon与John D•Wilson 对财政支出竞争的研究最具有专项性，最为全面[1] 。但其对财政支出竞争的研究集中于公共支出水平的高低和效用上。从国内来看，目前，对于财政支出竞争方面的研究也较少。大部分文献集中于地方政府间的税收竞争和政府经济竞争，较为综合的文献是2005年高立昌对财政支出竞争的一个初步分析。从实际工作来看，目前，财政支出手段已经占据地方政府发展经济的主导地位，也产生了一些严重问题，譬如区域经济发展不平衡、公共服务供给不均、预算管理混乱、政府乱收费、财政内部支出结构异化等问题。因此，从财政支出竞争合规性的角度对财政支出竞争进行一个具体的分析，对于今后进一步针对这些原因完善体制上的弊端或不足具有重要的理论和实际意义。

　　二、财政支出竞争的现实表现

　　我国地方政府间的财政支出竞争，目前，既可以通过发展总部经济的政策看出来，也可以通过各个地方政府间争相发展国际外包的政策中看出来。

　　（一）发展总部经济的支出竞争

　　表1 各级地方政府吸引企业设立地区总部的支出政策

　　地区 颁布时间 政策 财政优惠政策

　　北京 1999 关于鼓励跨国公司在京设立地区总部若干规定 对管理人员地方财政给予奖励；对其他涉及业务活动的工作,财政部门给予相应支持

　　上海 2002 上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定 享受区域开发的财政优惠；资助员工培训

　　苏州 2003 关于鼓励外国跨国公司在苏州工业园区设立地区总部的若干意见 建立专项财政基金用于发展跨国公司地区总部；对购置办公用房和购置办公用房的土地给予财政补助

　　厦门 2004 年厦门市人民政府关于鼓励境内外企业在厦门设立地区总部的暂行规定 对总部经济企业给予一定年限、一定比例的财政补贴；对新设立的总部机构给予直接奖励；对新设立的总部机构给予直接财政补助

　　广州 2006 广州市鼓励外商投资设立总部和地区总部的规定 对符合标准的总部机构给予直接奖励；对购置办公用房给予财政补贴；对管理人员地方财政给予奖励

　　天津 2006 天津市促进企业总部和金融业发展优惠政策 对新设立的总部机构给予直接财政补助；对个人所得税进行财政返还；对购置办公用房给予财政补助

　　资料来源：根据各个地方政府公布的相关政策法规整理形成。各个地方政府的规定包含税收政策，为使此处的分析具有针对性，此处只列出支出政策。

　　（二）发展国际外包的支出竞争

　　表2 各级地方政府发展国际外包的支出政策

　　地区 颁布时间 政策 主要财税政策

　　上海 2006.8.10 关于促进上海服务外包发展若干意见的通知 对符合规定的企业给予财政资金支持；合格企业享受相关优惠政策；对认证费用提供相关补贴；对纳入政府补贴目录的培训予以补贴；提高支持服务外包企业发展资金在对外扶持专项资金中的比例

　　南京 2006.8.18 关于促进南京服务外包发展的若干意见 提供地方配套扶持资金；对购买自用办公用房的提供财政补贴；对认证费用提供相关补贴或奖励；设立专项风险种子基金；对符合规定的企业免交相应部分的土地出让金；对符合规定的管理人员和海外归国人员地方财政给予奖励

　　天津 2007.2.26 天津市促进服务外包发展的若干意见 对符合规定的新设立机构、人才中介机构、专业信息服务企业、培训机构，以一定年限和一定期限返还营业税和企业所得税；对符合规定的管理人员和海外归国人员地方财政给予奖励；对相关机构购买自用办公用房和租用办公用房的提供财政补贴；对符合规定的服务外包企业给予一次性资金补助

　　成都 2007.5.24 关于促进成都服务外包发展的若干意见 对符合规定的服务外包企业给予一定的资金支持；对购买自用办公用房和租用办公用房的提供财政补贴；对符合条件的服务外包企业的出口给予资金支持

　　杭州 2007.6.22 关于促进杭州市服务外包产业发展的若干意见 对符合规定的企业给予财政资金支持；对购置办公用房给予财政补贴；对符合规定的品牌企业给予奖励；提供相关认证费用的财政补助；为符合规定的技术创新企业提供财政补助

　　苏州 2007.8.11 苏州市关于促进服务外包发展的若干意见 设立支持服务外包发展资金；对符合规定的企业享受高新技术企业的财政优惠；对相关机构购买自用办公用房和租用办公用房的提供财政补贴；对符合规定的技术改造企业给予贷款贴息支持；对符合规定的服务外包企业，地方财政给予一定比例的技术研发与自身建设资助；对服务外包企业提供融资支持；提供相关认证费用、展会费用、品牌建设费用的财政补助

　　资料来源：根据各个地方政府公布的相关政策法规整理形成。各个地方政府的规定包含税收政策，为使此处的分析具有针对性，此处只列出支出政策。

　　三、财政支出竞争产生的主要原因

　　20世纪80年代初起实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方政府领导者的晋升和地方经济发展绩效挂钩(周黎安，2004)。因此，从我国地方政府间财政支出竞争的产生来看，地方政府领导基于政绩的考虑是一个重要原因。另一方面，自Robert J. Barro在1990年将政府支出作为变量引入经济增长模型以来(Barro，1990，1992)，关于政府支出与经济增长的研究大致可分为两个方面：一是基于内生经济增长理论；二是从经验上进行验证。在上述两个方面中，认同扩大财政支出可以促进经济增长的研究结论使我国各级地方政府通过增加财政支出加快经济发展有了理论依据。譬如，付文林、沈坤荣认为，地方政府支出占比与经济增长之间呈正向关系，地方政府支出在政府总支出中的占比提高，GDP增长率会上升(付文林，沈坤荣，2006)。这也使得地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升。此外，地方财政支出竞争所需的很大一部分财源是地方政府通过预算外收支和体制外收支形成的。我国的财政分权实践出现了一些特殊现象，主要表现在体制外收支、省以下政府的分权等(张晏，2005)。这就使各级地方政府的财政支出活动有了一个重要的经济来源，并且控制这部分资金的自由度也非常高。而这种自由度也使得各级地方政府积极地提高预算内资金的自由度。因此，我国地方政府财政支出管理中出现了严重的收入、支出预算约束软化的情况。地方政府的政策制定不受预算约束，政策行为通常不考虑全部的政策成本，而且这种政策过程和预算过程的分离在省级政府间更为普遍(马骏，侯一麟，2005)。而笔者认为，这种预算软约束不仅仅存在于省级政府间，而且还存在于市、县、镇级政府。我国虽然最近进行了一系列改革，但是政府官员对下级财政活动的监控仍不够全面，另外还缺乏一个建立在中央与地方政府信息共享基础上的系统的、综合的直接和临时债务管理体制。地方政府的预算改革缺乏对权限的恰当限定和综合治理(Era Dabla-Norris，2005)。正是上述预算体制方面的原因使得我国地方政府间的支出竞争有了保证——通过合规收入和预算外收入形成对剩余财政收入的控制。总之，多级政府框架下的财政分权必然带来的另一个问题是政府之间的相互作用和协调。与集权经济相比，同级地方政府之间存在财政竞争(fiscal competition)(张晏，龚六堂，2004)。以上是从财政分权体制改革下的预算问题和财政自主权方面来看支出竞争的。从我国体制转轨和市场体制完善来看，我国地方政府间财政支出竞争的原因有以下几个方面：市场体制下经济资源与经济活动的流动性，以及财政支出对这种流动性的间接调节作用是支出竞争产生的客观基础；“以足投票”机制是地方政府间支出竞争格局形成的重要条件；税收作为地方政府财政竞争手段的局限性也促使了支出竞争的产生(高立昌，2005)。最后，从职能上来看，地方政府间之所以能够有竞争，地方政府间的竞争之所以能够存在，这也是与地方政府供给公共物品的职能分不开的(刘汉屏，刘锡田，2003)。

　　四、财政支出竞争出现的问题

　　随着各级地方政府积极提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，财政支出竞争在地方政府经济发展中已经占据主导地位。但是，我国地方政府间的这种财政支出竞争虽然促进了地方经济的快速发展，也带了许多方面的问题。具体如下：

　　（一）预算软约束与地方财政支出扩张问题 [2]

　　地方政府近年来逐渐通过财政支出竞争加快经济发展，这使得地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升。并且这一竞争所需的很大一部分财源是地方政府通过预算外收支和体制外收支形成的。对此，我国地方政府财政支出管理中出现了严重的收入、支出预算约束软化的情况。地方政府的政策制定不受预算约束，政策行为通常不考虑全部的政策成本，而且这种政策过程和预算过程的分离在省级政府间更为普遍(马骏，侯一麟，2005)。而笔者认为，这种预算软约束不仅仅存在于省级政府间，还存在于市、县、镇级政府。

　　（二）支出的制度外竞争导致区域经济差距日益增大

　　由于预算软约束的财政支出竞争导致地方政府经济发展的差距日益增大。发达地区由于在资本积累、技术创新、基础设施等方面的优势，经济快速增长；而高经济增长率又为发达地区的地方政府提供了大量的财政资源用于本辖区公共产品的供给，从而使这些地区更具有竞争优势。相反，欠发达地区的地方政府财力拮据，导致促进经济发展的财政支出捉襟见肘，从而抑制了这些地区的经济发展。这就使得地方政府间在发挥财政支出职能促进经济发展的过程中出现了“马汰效应”。

　　（三）支出的制度外竞争导致区域间的人均差距加大

　　在软预算约束下，地方政府拥有了预算外的超出合理限度的财政支出权限。这种权限的结果是地方政府间人均财政支出的巨大差距以及这一差距的加大[3] 。具体我们可以通过以下省级政府人均财政支出的差距看出来。

　　图1 1995－2004省级地方政府人均支出分离程度

　　资料来源：根据OECD2006年“Challenges for China’s Public Spending——Toward Greater Effectiveness and Equity”中第71页的数据整理形成。具体数据由OECD组织计算。图中数据越大表明区域间的分离程度越大。总数表示包括预算外的数目、中央政府转移支付数目等。

　　（四）地方政府负债不断增大

　　目前，我国1994年通过的《预算法》对地方政府财政的预算收支和负债问题，在第28条明确规定：(1)地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；(2)除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是这并不意味着地方政府不存在债务，包括合法与不合法的债务，特别是一些或有负债和隐性负债。在现实生活中，地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。根据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上，并且绝大多数都属于隐性债务[4] 。对此，发达国家和发展中国家都出现了非常相似的现象：拥有自由支出权限的地方政府，积累了大量不可持续的赤字，都要求中央政府通过增加转移支付或提供特别的救助等方式承担其部分或全部债务(Jonathan Rodden，2002)。

　　（五）出现了地方政府“贿赂”企业的现象

　　在我国，政府官员的政绩考核是自上而下进行的，而上级政府考察官员的主要指标是该官员所管辖地区的经济增长和财政收入增长业绩。而这两者都需要通过企业投资、企业繁荣来实现，哪怕只是短暂的繁荣。事实上，通过快速吸引投资，将若干企业迅速做大、做强以提高政府官员的政绩，对于地方政府官员而言，可以在任内迅速引起上级注意，获得提拔重用。这样，我国一些地方政府的财政支出活动出现了“贿赂”企业的越位行为，譬如某地市级政府利用财政支出给民营企业家做身体检查[5] 。此外，地方政府利用财政支出手段贿赂企业的现象还表现在为企业在批地、发放贷款、资本经营等方面进行直接或间接的担保。

　　（六）出现财政支出结构异化的突出问题

　　经济增长考虑下的财政支出竞争使得我国各级地方政府的内部支出结构存在着严重的问题，并且这一问题贯穿了我国财税体制改革和地方政府自主发展经济的全过程。

　　虽然财政支出与经济发展之间的关系存在着较多的争议[6] ，但笔者曾通过借鉴一个内生增长模型(Barro，1990，1992)得出：在经济发展的一定阶段和一定条件下，财政支出有利于促进经济增长。该模型的大致情况如下：

　　U(Ci，Zi)＝ 1

　　其中Ci是人均消费水平，Zi是相对消费习惯，r代表相对消费影响的大小，0< <1(此处我们采用了Carroll 的具有相对消费习惯的效用函数)。此处生产函数采用的是C-D生产函数(α+β=1)。具体假定产出函数为：

　　y=Akαgβ 2

　　g代表公共产品，其与人均产出之间的关系通过平滑收入税 建立：

　　g＝ y 3

　　具体我们可以考虑建立在人均消费水平Ci上的代表性消费者的目标函数：

　　max e 其中， 是正的时间贴效率。

　　出于经济竞争的目的，各个地方政府都会尽可能地增加财政支出的供给以实现均衡路径上的经济增长率的提高。当然，我国一些地方政府在通过支出竞争促进经济发展的过程中，还出现了将社会性支出转移为经济发展性支出导致经济发展失衡与政府责任缺失的现象[7] 。本文将这一现象概括为财政内部支出结构异化问题，并认为这一异化行为是目前我国社会发展中的突出问题和主要矛盾。具体我们可以通过修正上述的模型进行详细的分析。此处，为了对支出类型的多个变量进行分析，考虑设定CES生产函数。具体假定这一产出函数为：

　　y= 4

　　其中， + + + =1， >0，并将财政支出g细分为：日常行政性支出g1(主要包括行政及事业单位人员工资及其他行政费用)；经济建设性支出g2(主要包括地方政府提供经济建设的支出与提供公共产品的支出)；社会服务性支出g3(主要包括教育、医疗的硬性投入、环保支出、社会保障性支出等)。并且令 、 、 为各类支出的比重，因此：

　　g1＝ ，g2＝ ，g3＝ ， + + ＝1 5

　　据此，我们可以求得均衡增长路径上的最优支出份额。

　　 ＝ 6

　　从而出于经济增长目的的最大化的地方政府经济建设支出份额：

　　 ＝(1- )

　　对此，在 固定的情况，当 {0，(1- ) }时，提高财政支出在经济建设方面的支出份额可以提高经济增长率。当然，从上述的公式可以看出，该模型对于 、 、 属于对称形式，从而在固定 的情况下，通过提高其他支出的比重 或 同样也可以提高经济增长率。这也就是说，文教、科学、卫生事业费支出既能够推动经济增长，也能够促进社会公平，对于经济发展和社会进步都具有显著的积极作用(孙文祥，张志超，2004)。但是地方政府不会采取这样的行动。因为提高经济建设中财政支出的比重 可以获得直接的物质形式(譬如具有长期标志作用的大型项目和公共工程)，而提高行政性支出与社会服务性支出难以形成具有直接物质形态或具有长期标志作用的政绩工程或项目。另一方面，提高经济建设中的财政支出比重 可以满足地方政府领导人追求短期经济效应的需要。一般来说，按照我国目前的行政管理体制，地方政府领导人主导地方经济的发展期限在5－10年之间，有的甚至更短。居于上述的原因，各级地方政府不断提高 比重，从而相对降低 、 的比重。从现实情况来看，从20世纪90年代开始，我国出现了一种非常奇特的现象，例如：一方面，许多地方的公职人员(如公务员、教师等)工资不能发放、9年义务教育得不到足额的政府拨款；另一方面，各级地方政府把不少资金用于一般企业的挖潜改造和亏损补贴，甚至新办不少企业(公司)、宾馆(招待所)[8] 。这也正符合上述模型得出的地方政府支出竞争中提高 降低 的结论。而20世纪90年代末至今，随着国家部分实施“高薪养廉”的政策以及中央政府对行政、事业单位人员工资的发放实行了财政管理体制改革，我国各级地方政府将这一支出结构异化为——将社会服务性支出转移至经济建设性支出，这直接导致了各级地方政府社会服务性支出的供给不足(主要是社会保障、环境保护、医疗、教育等方面)。也就是，在提高 的过程中，地方政府从扣发行政和事业单位人员工资(降低 )转为侵占、挪用、低投社会服务性支出用于经济竞争(降低 )。对此，我们可从以下事实考察我国各级地方政府财政支出竞争中的内部结构异化问题：在2006年8月4日，国家发改委公布的《2006年上半年全国查处价格违法案件情况》中，教育乱收费连续6年成价格举报之首。价格违法案件前三名分别为：教育收费11387件；药品和医疗服务价格9582件；交通运输价格3225件[9] 。而这些问题恰恰是我国当前经济、社会发展中的突出问题和主要矛盾。

　　五、加强财政监督 规范地方财政支出竞争

　　在我国目前的激励约束机制下，地方政府之间会竞相增加财政支出，会导致财政支出结构的不合理布置。这一问题本身是不符合国家支出规范要求的，违反了公共财政的法定性原则和预算管理的要求。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩，是全体社会成员的事务。因此，社会成员对于公共财政的运作应有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。如前所述，导致地方政府之间财政支出竞争的原因是多方面的。而这些原因，从财政监督的视角来看，都是由于财经纪律不严，财政支出行为不符合财经法律、法规的要求。特别地，由于财政监督不力，使得部分地市级政府归避中央经济政策，绕过制度的圈子、“打檫边球”去搞开发、搞政策优惠，导致不合理的财政支出竞争。在财政监督方面，诱发财政支出竞争出现问题的原因如下：(1)财政监督法律严重滞后。自1995年起，财政部先后制定了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政部门内部监督暂行办法》等规章制度，但是至今尚未出台全国性的具有可操作性的财政监督专门法规，譬如《财政监督法》或《财政法》,至今没有明确财政监督的职责、范围、工作程序和处罚条例、财政监督与其他监督的关系，财政监督的内容不清晰与地方政府财政支出的具体范围不清晰并存。结果，相关财政部门在监督地方政府经济发展中缺乏权威性、严肃性。(2)财政内部监督、检查不够深入。财政监督大部分集中在对纳税人纳税行为的监督，而对财政内部支出工作的监督，如对财政支出长期监督和约束力不强，对地方政府的财政支出竞争缺乏约束力。(3)财政监督工作的行政导向。现行的财政监督运行模式,基本上还是传统计划体制模式。许多财政监督部门隶属于地方政府部门，财政监督工作以集中性、突击性、阶段性为主。对财政支出资金来源的监督、财政支出运行质量的检查、收益分配的的监督、对长期效益的评估与监管都受政府行政管理的影响。财政监督部门缺乏独立性，其工作是行政导向的，而不是风险导向、效益导向的。(4)缺乏全方位的监督体系。财政监督、审计监督、社会监督、中介机构的监督关系没有理顺，相互之间缺乏沟通、协调，缺乏相互监督的机制。财政监督部门与政府其他经济管理部门合作也不多，信息共享程度低，导致行政成本过高。我国尚未建立全方位的监督体系和监督信息共享系统，对地方财政支出行为，只能事后处理，而不能事前、事中防范和控制，而且财政监督成本太高。

　　未来，为了使地方经济行为符合经济社会协调发展的要求，规范地方财政支出竞争，中央和地方各个财经监督部门，需要做好以下几个方面的工作，加强财政监督，强化预算管理，以规范地方政府之间愈演愈烈的财政支出竞争。

　　（一）制定财政监督方面的法律法规

　　制定财政监督方面的法律、法规，理清财政督与其他监督的法律关系，明确财政监督的职责、范围、工作程序和处罚条例，提高财政监督工作的可操作性。在地方政府财政支出的具体范围清晰的基础上，贯彻和落实财政监督政策法规，加大对财政支出工作中违法、法规行为的处罚，提高财政监督的权威性和严肃性。

　　（二）加强财政的内部监督

　　在财政监督工作中，对于财政返还、财政补贴这些涉及地方财政支出竞争的项目进行归类和专项管理，并建立起企业财政返还、财政补贴检查备案制度，作为财政监督工作的重点。加大对违法、违规人员的处罚力度，使地方政府和企业的不合理的行为从“合谋型”博弈转为“囚徒困境型”博弈。

　　（三）建立专项支出负责人终生负责制

　　深化对财政支出的内部监督，建立和完善地方政府大型专项支出负责人制度，从制度上约束形象工程、政绩工程。只有地方政府负责人对大型专项支出项目实行终生负责制，才能做好对地方财政支出资金的管理；才能做好对政府财政担保资金、政府直接借款的偿还能力的分析预测，使财政监督从“行政导向型”转化为“风险导向型”。

　　（四）建立全方位的财政监督体系

　　财政监督部门应联合审计、工商、银行、社会监督部门、中介机构等，对地方政府发展经济的能力、历年负债进行量化的数字管理，建立财政监督的数据库，进而对政府各种不同的支出行为进行风险评级，逐步化解地方财政风险。这样，通过建立全方位的财政监督体系和财政风险预警机制，真正实现“风险导向型”的财政监督。

　　总之，今后一个时期，要在加强财政监督法制建设的前提下，使财政监督工作能够促进预算管理和财政财政支出的规范，通过财政和其他经济部门的配合，使地方政府的财政支出竞争不是不顾一切的过分竞争，而是符合国家各项政策的合理，是能够体现较高层次的公共需求和国民待遇要求，最终在总体效益的获取上越来越好。