财政转移支付法是现代市场经济国家财政法治体系的重要组成部分。对财政转移支付法的理念与制度进行研究，既是中国经济法学的重要课题，也是中国财政立法的实践需要。十届全国人大常委会将《财政转移支付法》的制定列入了立法规划，推动了构建中国财政转移支付法律制度的进程；社会各界也都在为中国的财政转移支付立法献计献策，希望通过转移支付的规范化和法治化，来推动中国社会主义和谐社会的构建。本文的研究就是在此背景下展开的。

　　财政转移支付是一个经济问题，也是一个政治问题，但更应当是一个法律问题。经济学的研究可以为转移支付制度的规模和分配方法提供有益的参考；政治学的研究有助于我们从不同层级的政府间财政关系的角度来认识财政转移支付制度；法学的研究则重在实现财政转移支付的制度化和法律化。遗憾的是，从现有的成果来看，学者们较多地是从经济学的角度对财政转移支付制度进行研究，偶尔涉及政治学的分析，对财政转移支付制度的法律问题关注不够，尤其是对财政转移支付的宪政精神与法治理念挖掘不够。

　　笔者认为，财政转移支付法蕴含着财政民主法治、地方分权自治、社会公平正义等宪政理念。 [1]本文正是从法学的角度对财政转移支付法的地方分权自治理念进行论证，以弥补研究之缺失，并为我们正确认识财政转移支付法的价值和地位，推动我国财政转移支付法的立法进程而提供参考性的意见。

　　一、地方分权自治的基本理论

　　地方分权自治，包含自治与分权两个基本范畴。自治，是指地方自治。分权，是指地方分权，即国家权力在中央和地方政府之间的划分。 [2]自治与分权是天然的组合，自治必然要求分权，没有分权无从自治。故，本文在此将两者合起来称为“地方分权自治”。地方分权自治是政治现代化命题中的应有含义，是中央与地方政府间关系的重要内容，被日本学者誉之为“充实立宪政治之根本，巩固国家之基础”， [3]“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[4]

　　（一）地方分权自治的基本含义

　　地方分权自治，对应的英文表述是Local autonomy或self-government of localities或Homerule，就文义上而言，日本学者认为是“一定的地域为基础之自治团体（共同体），住民以自己之意思，组成机关，处理区域内之公共事务”。然而就其内涵而言，地方自治乃“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依国家法令在国家之监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度，也是一种地方民主制度”。我国台湾地区学者认为，所谓地方自治，系指国家将部分统治权概括移转予地方自治团体，让地方自治团体内之居民，以自我负责之方式管理其事务。为确保地方自治之制度设计，宪法及法律均容许地方自治团体就自治事项享有一定之自主权限，德国学界甚至称此种由国家所授予地方自治团体以确保能合于其任务需求而发挥功能之权能为地方自治团体之高权，此乃地方自治之“核心领域”或“核心成分”，且组织高权、人事高权、计划高权、财政高权、立法高权、执行高权等权能乃是地方自治高权所不可缺少之部分。[5] 《简明不列颠百科全书》则是这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”

　　笔者在此大胆给地方分权自治下个定义：所谓地方分权自治，实则指在一个主权国家内部，根据民族、地理、行政区划等因素，划分为数个特定区域，将国家权力在中央政府和这些特定区域政府之间进行合法的分配，在特定区域的人民，依国家授权或国家法令的规定，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人、财、物来自行处理自己的事务的政治制度。地方分权自治的含义是多方面的，其基本意思包括：第一，地方分权自治涉及的核心问题就是国家权力在中央和地方政府间的权力纵向分配问题。从现实分析，无论是联邦制国家还是单一制国家，都存在国家权力的纵向分配问题。第二，地方分权自治是在一个主权国家内部的权力分配。地方自治是相对于国家主权而言的，主权只属于国家，自治权必须服从于主权。第三，地方分权自治绝不意味着地方政府和中央政府的分庭抗礼，地方政府与中央政府的关系形式上是一种分工合作关系，在必要的时候，地方政府应该服从中央政府。由是观之，地方分权自治必须放到中央与地方关系这个背景中进行讨论，方能得到一个清晰的认识。

　　（二）地方分权自治的法律本质

　　地方分权自治既是一个政治学的概念，也属于法学中的范畴。在国外，日本、韩国等国家都制定有专门的“地方自治法”，国际上，1985年欧洲多国通过了《欧洲地方自治宪章》，1985年国际组织机构通过了《世界地方自治宣言》。由此可见，地方自治已从一个政治学的概念日益上升为了一个法学概念，并经学者提炼出了一种权力——地方自治权。

　　笔者认为，研究地方分权自治，必先了解地方自治权的法律本质。地方自治权的法律本质为何？此问题涉及地方自治团体在国家法律秩序中的地位，尤其是攸关地方自治团体与国家、人民的相互关系。因为，界定地方自治权之法律本质(理论基础) ，则在解释宪法与法律时，始能厘清中央法与地方法之关系、地方立法权之保障及地方自治团体受到侵害时的救济，不但可以厘清纠纷，亦可维持法律内涵的单一化，特别在中央与地方发生权限争议时，更能适切地提供裁判者在法理论上的依据。[6] 如果我们细心分析现代国家中的“地方自治法”，也会发现，它们其实都是直接或间接地围绕“地方自治权”这一概念展开的。

　　目前，学者关于地方自治权的法律本质，说法不一。归纳起来，主要有以下几种观点：（1）“固有权说”，认为地方权并非国家所赋予，而是地方自治团体本身所固有，与个人权利一般均为自然法所当然享有之权利，宪法或法律对地方自治权的保障仅具确认的意义，并无创设之效果。 [7]（2）承认说（亦称传来说，认为地方自治团体之法律人格，系由国家所承认(委任) ，地方自治团体内涵之地方立法权、人事权、组织权、财政权，均在国家承认之前提下才有存在之余地，自治权系国家所赋予，并非地方自治团体所固有。（3）制度保障说，认为现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障。[8] （4）人民主权说，认为从宪法中之人权保障与主权原理为基础，实现人民的主体性，地方自治乃不可或缺之制度。在人民主权之下，主权之行使，统治权之分配，均基于人民信托的宪法加以规定，自治权系宪法所导出的权限，宪法直接授权之权能。 [9]除此四种主要学说之外，还存在钦定说、法人说、保护说、人权保障说、权力制衡说等观点。[10]

　　上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，也说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其它可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。[11]

　　（三）政府间关系与地方分权自治的关系

　　政府间关系是地方分权自治的制度背景，其涉及到国家整体上的中央与地方关系问题以及地方政府间的关系问题。在中国，中央与地方关系始终是国家社会中的重大关系之一，有人称一部中国史就是处理中央与地方关系的历史。 [12]在西方国家，中央与地方的关系问题基本上是围绕联邦制与单一制的主题展开的。现代国家从结构形态上可分为单一制和联邦制：单一制是指由若干不具备独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家；联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务上也有所不同。但地方分权自治实际上并不因为联邦制与单一制国家结构形式的不同而存在很大的差异。正如学者指出的：“地域自治的两种形式（即单一制国家内的分权和由州组成的政治体制中的联邦主义的程度）从法律的角度而言都是技术性的。实际上，由于地域自治的要求都是相同的，只不过因为国家的法律框架使得它们以不同的形式得到体现，所以两者的相似之处十分突出。并不因为各自的名称，联邦制国家便一定比单一制国家的制度自治的程度高，关键在于公共权力在不同层级政府之间的分配。广泛分权的单一制国家可能比联邦政府单方所主导的联邦制国家具有更大的地域自治”。 [13]随着政治实践的发展，联邦制国家和单一制国家的发展呈现趋同的现象：美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦型”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上同类的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。 [14]这种趋势也直接加剧了联邦制国家和单一制国家在实行地方分权自治方面的趋同。

　　地方政府间的关系问题包括同级地方政府间的关系和地方上下级政府间关系两个层面的问题。对于上下级地方政府间的关系，毛泽东同志早在1957年的《论十大关系》就敏锐地分析了这一问题。毛泽东同志指出：“还有一个地方和地方的关系问题，这里说的主要是地方的上下级关系问题。省市对中央部门有意见，地、县、区、乡对省市就没有意见吗？中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。当然，也要告诉下面的同志哪些事必须统一，不能乱来。总之，可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性”。 [15]这段论述实际上是承认了省级及其以下的地方自治权力，并且强调了这种权力和地方主义以及地方分裂的区别。对于同级地方政府间的关系问题，我们所见的论述不多，但其实，这也是地方分权自治的重要内容。从财政法的角度分析，德国的州际间财政转移支付制度的实施及遭到的批评，就很好地反映了处理好同级地方政府间关系的重要性。

　　从政府间关系处理的角度分析，地方分权自治要求我们在中央与地方政府间进行合理的分权，同时分权也应包括地方政府间的权力配置。就中央与地方的分权关系而言，有学者提出了分权的底线：“如果应该由中央政府行使的权力相当一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分权的底线；反之，如果应该由地方政府行使的权力相当一部分却集中在中央政府手中，就是超出了集权的上限。无论分权或集权都应适度，超出集权的上限或跌出分权的底线都是同样不可取的。” [16]笔者在基本赞同这种底限划分的基础上，进一步补充一点：如果应该由中央政府与地方政府共同行使的权力却完全交由中央政府或完全交由地方政府来行使，同样也是违反了分权的底限标准的，是不可取的。

　　（四）在中国谈地方分权自治的必要性

　　地方分权自治，作为西方国家“政治现代化命题中的应有含义”，在中国，却是一个十分敏感的话题。我们较多情况下使用的是“民族区域自治”和用于港澳特区的“高度自治”，基本上尤其是在法律文件中，从不提及普通地方自治的问题。 [17]在谈及中央与地方关系的分权问题时，使用的替代语言是“两个积极性”和“一个积极性”，并总是首先强调：“既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。……必须加强中央的统一领导，维护中央权威”。 [18]之所以对地方分权自治如此“讳莫如深”，更多地是缘于中国五千多年来的单一制体制的传统和维护民族团结、国家稳定的需要。

　　但笔者认为，地方分权和地方自治既不是联邦制国家的专利，也不为资本主义国家所特有。正如学者所言，“在纵向分权问题上，无论是单一制还是联邦制其实都是解决国家治理问题的工具，这两种制度本身都不具有独立的意义，其意义在于且仅仅在于能否实现政治家以及其代表的社会群体所追求的目的”。 [19]毛泽东同志也早就指出：“处理好中央和地方的关系……这个问题,有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同,但是它们发展的经验,还是值得我们研究”。[20]

　　对于一个大国而言，地方分权自治是中央与地方关系内容的重要组成部分，这不仅是一种制度上的需要，更是一种竞争与激励机制形成的前提。允许地方自治，具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。因为“地方自治要求地方分权，而地方分权不仅可以分担治理的责任，而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本,从而形成一个制度市场,使人们有更多的制度选择,包括‘用脚投票’；在某些情况下,就会导致各地制度的相互吸收和相互影响,甚至取代———有效率的制度取代无效或低效的制度”。 [21]因此，在中国这样的单一制社会主义国家，也应当对地方分权自治进行认真的研究和讨论，并付诸实践，关键是地方分权自治的“结构”和“度”的问题需要把握好，要认识到，地方自治，不论是普通自治还是高度自治，不论是单一制下的自治还是联邦制下的自治，都只是主权国家内部的一种权力分配方式，绝不能让地方自治权并列或凌驾于国家主权之上。

　　二、地方分权自治的财政法治需求

　　地方分权自治需要处理好中央与地方的关系问题，而处理中央与地方的关系，在现阶段的中国而言主要是“合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化”。 [22]财政关系是政府间关系的核心问题， [23]而地方分权自治又是政府间关系的核心内容，因此，笔者认为，地方分权自治必然要求国家进行合理的财政分权，并将这种分权予以法制化，这也凸显了地方分权自治对财政法治的需求。

　　（一）地方分权自治与政府间的财源争夺

　　在资本主义国家，一方面是国家努力地从民间汲取财政资源，另一方面是地方政府和中央政府经常为了财政权而发生争议。在社会主义国家，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家内部，尤其是中央政府与地方（省及省以下）政府之间围绕财力分配的政治斗争从未间歇过。在社会主义国家的集权式财政体制下，地方政府实际上具有“三重”人格[24] ：首先是作为“征税人”，它在自己的辖区内向纳税者征税；其次是作为“纳税人”，要将本地征得的税款按一定比例交给中央政府；最后，作为消费者，要从中央政府取得财政转移支付资金等国家财政收入。作为“纳税人”，地方政府会想法设法扩大留在自己口袋里的那一部分；作为“消费者”，又会努力地争取从中央政府获得更多的转移支付资金和财政补贴；而一旦作为“纳税人”和“消费者”的“企图”得到了实现（即从中央政府获得或有预期能够获得大量的财政收入），则作为“征税人”的地方政府的积极性会大大降低，千方百计地将财源“藏富于民”，这就涉及我们财政法中的政府间税收竞争和征税努力程度的问题。 [25]另一方面，中央政府想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方政府则希望尽量缩小对中央财政的贡献以发展地方本地利益，这就是中央、地方围绕财源分配展开政治斗争的根本原因。这样，在社会主义国家，中央政府汲取财政资源的能力主要受制于它与地方政府讨价还价的能力，以及它在选择控制地方政府种种方式时对其成本与收益的计算。 [26]类似的情况同样也存在于资本主义国家。

　　（二）解决政府间财源争夺的法治对策

　　解决中央与地方政府的财源争夺问题，法治化的手段就是在地方自治制度中进行财政分权，用法律处理好政府间的财政关系问题，对中央政府与地方政府的事权和财权进行明确的划分，并完善财政转移支付法律制度。这在国外的地方自治法中已经得到了证实。例如，日本和韩国的“地方自治法”都明确规定了中央政府、地方政府各自的税收、支出职责以及中央政府对地方政府的补助制度。中国台湾地区的“地方制度法”在第三章“地方自治”中设有一节“自治财政”，在划分各级政府的收入之后，确立了政府间转移支付制度（补助金和协助金制度）。该法第69条规定：“各上级政府为谋地方均衡发展，对于财力较差之地方政府应酌予补助；对财力较优之地方政府，得取得协助金”。同时，考虑到可能产生上文分析的“征税努力度”的问题，该条第2款规定：“各级地方政府有依法得征收之财源而不征收时，其上级政府得酌减其补助款；对于努力开辟财源具有绩效者，其上级政府得酌增其补助款”，这实际上是一种激励和约束机制。

　　（三）地方分权自治对财政法治需求的具体体现

　　各国的实践反复证明，地方分权自治的实现，离不开财政分权的法治化，财政法是保障地方财权，进而保障地方自治权，实现地方分权自治目标的重要法律制度。归纳起来，地方分权自治对财政法治的需求至少包括以下几个方面：（1）对预算法的需求。通过预算法，确立了各级权力机关审批预算和决算报告的法律权力，实现由本级政府辖区内的居民来决定预算收入和预算分配的财政体制。（2）对财政收支划分法的需求。通过财政收支划分法，明确各级政府的财政收入与支出职责，避免因争夺财源而影响地方的财政自主能力。世界各国普遍实施的分税制改革也正源于此。[27] （3）对财政转移支付法的需求。通过财政转移支付的法制化，明确地方政府在上级财政转移支付中的法定比例和法定权利，减少财政转移支付中的人治色彩，避免政府间的“跑部前进”和“讨价还价”现象；同时，还可以明确中央在财权适度集中的基础上通过均等化的财政转移支付措施来实现中央的宏观调控，避免地方自治脱离中央的控制范围或背离中央的大政方针。（4）对财政监督法的需求。通过财政监督法，既可以监督中央政府在执行预算法、财政收支划分法、财政转移支付法等法律规范过程中的违法侵害地方政府权利的行为，防止出现地方自治的“空洞化”现象，也可以监督地方政府在财政法律实施过程中出现的财政违法行为，避免出现地方自治的“脱控化”现象。

　　三、财政转移支付法的地方分权自治理念

　　如上文所述，地方分权自治存在着对财政法治的强烈需求，其中就包括对财政转移支付法的需求。财政转移支付法的产生原因之一就是地方分权自治的需要，而在财政转移支付法律制度的运行中更是和地方分权自治密切相关。因此，笔者认为，无论是在中国还是在国外，也无论是在联邦制国家还是在单一制国家，财政转移支付法都蕴含着丰富的地方自治理念。

　　（一）财政转移支付法的分权与集权理念

　　表面看来，财政转移支付法似乎就是规范公共财政资金支出的法律规范，而实际上，财政转移支付法是一种在集权与分权中寻求法律平衡点的规范制度，与地方分权自治制度密切相关。何以有此观点？笔者试从财政转移支付法的产生开始说起。

　　如本文第一章所言，财政转移支付法是随着税收法定原则、预算法定原则发展起来的，在议会主权实现对征税权的控制之后，就开始讨论财政支出的法律控制问题，而财政支出法定原则的出现，从横向权力制衡的角度来看，实际上就是国家权力在权力机关和行政机关之间的平衡；从纵向权力配置的角度分析，则是调整中央财政权与地方财政权的关系。对此，只有将财政转移支付法与分税制改革联系起来方能理解。

　　分权是地方自治中的应有含义。实行分权有什么好处呢？在中国，标准的答案是：分权有利于调动地方积极性。这在毛泽东、邓小平、江泽民等国家领导人的文献中多有论述。在西方文献中，分权的好处可以概括为六点：第一，分权有利于促进居民参与当地事务；第二，分权有利于促使地方政府对各地居民负责；第三，分权有利于发挥地方政府官员的信息优势；第四，分权有利于制度创新；第五，分权有利于给人们更多的选择；第六，分权有利于缩小政府的总体规模。如果归纳为一句话，即分权有利于提高效率。但是，分权也难以解决以下问题：第一，在最理想的条件下，分权充其量只能有效地提供地方性共享物品和服务，不能提供全国性共享物品和服务；第二，分权难以克服地区外部效应问题；第三，分权有时无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应；第四，分权几乎完全不可能解决宏观经济问题；第五，分权体制不利于解决收入再分配问题。分权无法解决的这些问题却正是集权的长处所在。但集权也存在两个主要的弊端：一是对各方信息了解太粗疏；二是难以设立一种既能调动各级官员积极性，又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制。因此，我们不可能建立一个完全分权或完全集权的体制。 [28]分权与集权在现代国家必然是同时存在的，分权有利于效率，而集权是实现平等和稳定目标的前提，两者都是地方分权自治的应有含义

　　任何国家的分税制本质上就是在这种分权与集权理念下进行的一种财政分权改革。以中国为例，1994年的税制改革按照中央与地方的事权划分了各级财政的支出范围;根据财权与事权相统一的原则，划分了中央与地方收入；实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。这一改革表明了中央和地方的财政权划分，地方政府不再如同计划经济条件下，没有财权了。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。[29] 因此，早在5年前甚至更早，就有中国经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”。 [30]我们现在分析1994年的分税制改革时，基本上是从财政分权的角度解释的，但有趣的是，通过这个改革，税收在国民收入的比重和中央收入在总财政收入中的比重都得到了明显的提高；地方政府支出中相当大的一部分开始依赖于中央对地方的财政转移支付。这不但保证了中央政府在地方贯彻自己意图的能力，而且中央政府可以通过调控不同地区的政府收入，削弱由于发展不平衡导致的地区差距，实现财政的地区均等化目标。因此，学者们指出，分税制改革实际上是一个集权化的改革，中国在实施分税制一两年之后就摆脱了过度分权和分裂的危险。[31]

　　鉴于此，笔者认为，分税制财政体制改革，实际上包含两个层面的意思：一是中央财政收入比重的提高，即财政权向中央的集中；二是地方财政权力的保障。而这两个方面恰恰是财政转移支付法需要体现出来的。财政转移支付包括中央向地方的财政转移支付和地方政府间的财政转移支付，前者只有在中央财政收入占整个国家财政收入的比重得到提高后才能实施；后者也只有明确了地方的财政权力之后方可进行。德国横向财政转移支付法律制度的实践经验还告诉我们，地方财政收入权得到了保证是进行同级政府间财政转移支付制度的必要前提。而我国的分税制改革之后，之所以还存在问题，就是因为我国尚未构建一套科学合理的财政转移支付法律制度，未能对这种政府间的分权与集权做出一个合理的判断，导致分税制的第二个层面的意思即“地方财政权力的保障”未能真正贯彻。

　　至此，笔者小结如下：如果说财政收支划分法是用法律的形式来确立中央与地方财政分权关系的话，财政转移支付法就是用法律的形式来巩固中央与地方政府间的财政分权关系，并且在这种分权中蕴含着必要和适度的集权。这也是为何学者在分析中央与地方关系时多以政府间财政关系（侧重政府间拨款关系，尤其是财政转移支付关系）为切入点的重要原因之一。[32]

　　（二）财政转移支付法的地方自治理念

　　根据笔者的定义，地方分权自治，即指在一个主权国家内部，根据民族、地理、行政区划等因素，划分为数个特定区域，将国家权力在中央政府和这些特定区域政府之间进行合法的分配，在特定区域的人民，依国家授权或国家法令的规定，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人、财、物来自行处理自己事务的政治制度。其中的核心内容之一就是居民财政自治权力，即“特定区域的人民”的财政自主权。而财政转移支付的首要含义就是通过立法，来确立中央以及地方各辖区内的居民通过自己的代议机构（如中国的全国人民代表大会及地方各级人民代表大会及其常委会）来决定公共财政资金的使用，行使财政权。这是由财政转移支付法的公共财政本质所决定的。只有将财政支出决策权交由人民来行使，才能体现居民的选择偏好，才能提供最需要的公共服务。而且，此种偏好愈是基层的民主决策愈能得到更全面的体现，此即地方政府在信息优势方面的体现。

　　前述居民的财政自治权当属地方分权自治的重要方面，财政转移支付法的自治理念更主要的还是通过财政自主权来体现的。财政转移支付法通过法定的形式，并从转移支付的具体结构的合理化与法制化层面来更好地保障了地方财政自治权的实现。这是一个在世界各国备受关注的问题。

　　在此，我们来具体考察地方政府预算自主权的充足性问题。一国地方政府的财政自主权主要在于预算的自主权，而预算自主权的充足性需要从以下几个方面来考察：[33]

　　第一，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其它上级政府的预算。这看似是一个和预算体制相关的问题，实际上却和财政转移支付法密切相关。

　　预算编制的独立性在实践中，要求地方政府能够在即使上级政府没有及时批准预算的情况下，批准其自身的预算，这就要求地方政府必须拥有明确而稳定的预算收入来源。解决这方面的问题，可以有两个可能的途径：一是错开中央政府与地方政府或者是地方上下级政府之间的预算编制时间，即“为下级政府引入不同的和滞后的预算程序时间表，从而当下级政府需要进行自主决策的时候，上级政府早已做出了决策” [34] 。而在中国，现实的预算编制体制恰恰和这种可能性背道而驰。中国的预算年采取日历年制，即从每年的1月1日至12月31日，这同预算年度和纳税年度的规定都是一致的。目前面临的主要问题，一方面是预算年度与全国人民代表大会会期不合，导致当年预算不能及时提交立法机关议决审批； [35]另一方面，地方人代会往往都在全国人代会召开之前就已经召开完毕，在地方上下级政府之间，也是下级人代会先于上级人代会召开，这种模式造成的后果就是下级政府的预算编制先于上级政府完成。 [36]因上级政府的预算导致下级政府的预算调整，往往是在人代会闭会期间完成的，这也就和财政民主的原则产生了冲突，由此也产生了“地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整”等问题。 [37]因此，在现行预算体制未曾改变（实际上也难以改变）的客观背景下，指望通过这种预算时间的“间隔”和“滞后”来维护地方政府的预算编制独立性，是难以实现的。

　　因此，我们必须从另一个可能的途径来寻求问题的解决办法，那就是用立法来保障地方政府拥有明确而稳定的预算收入来源。为此，在分税制的体制下，“部分资金来源于上级政府，这些资金必须根据固定和稳定的原则（收入分享）和公式化（转移支付）来确定。地方政府税收划分的不稳定性不利于此，上级依据特定基础进行分配的专项资金同样妨碍了地方预算。除非它们在预算年度之前即已确定” [38] 。而让这个“除非”成为现实，就是财政转移支付法的历史使命。财政转移支付法通过法定的形式来确立财政转移支付的规模、比例和具体的计算公式，尽量保证这种收入的可预期性，进而维护地方政府的预算自主权。

　　第二，地方预算自主权是地方政府通过使用充分的税收自主权以增减其预算规模的能力。然而，这点在中国似乎不具备讨论的前提。

　　学者们指出，“只有在地方政府具备责任感并能够满足纳税人的要求时，财政分权化的好处才能够得以体现。承担预算责任感和考虑公民的需求（responsiveness）的最有效的方法是赋予地方政府实际意义上的税收自主权。通过地方税收自主，纳税人对服务的成本将更加了解，地方官员的行为将受到纳税人更严密的监督”。 [39]但是，这种讨论仅能适合联邦制国家以及地方政府享有征税权的单一制国家。在中国，1994年的分税制改革并没有向地方政府提供真正意义上的税收自主权，有限的自主权被限定为在法定的最高和最低税率间选择部分税种的税率，以及决定是否开征筵席税和屠宰税等部分小税种。这种现状造成的结果就是地方政府拥有了“过多的非正规收入自主权”，即地方政府以各种不同的方式获得或实施“非正式的”收入自主权，最主要的表现就是在法律规定范围之外的各种收费。

　　由于地方分权自治的客观存在，收入自主权也就是必然的要求。既然财政转移支付的预期不定，地方政府就只能高度依赖预算外收入和负债来解决问题。目前，中国中西部地区的地方政府主要依靠负债来提供地方的公共服务。根据一些学者的估计，全国每个乡镇的政府平均负债在500万以上，全国乡级负债超过2000亿。值得注意的是，许多新增的负债是以民间高利借贷和拖欠工程建设款为主，地方政府这种“饮鸩止渴”的做法无疑会使得地区差距更加恶化。与预算外收入一样，中央政府对地方政府负债的态度是暧昧不清的，因为在将税收集中以后、均等化的转移支付制度建立和完善之前，如果还要求地方政府提供完备的基础设施建设和公共服务，那么默许地方负债似乎又是不得已的做法。[40]

　　这种严峻的现实告诉我们，地方财政自治权的落实，需要财政转移支付法做保障。只有通过财政转移支付法构建一套科学合理的均等化转移支付制度，并用公式化的计算方法来保障地方政府稳定的收入来源，才能让地方政府在不具备开征税种权和发行公债权的前提下，享有充分的财政自主权，实现有效的地方自治。而观察西方国家，例如美国、加拿大、澳大利亚等国家，即使地方政府享有正式的收入自主权（包括征税权和公债发行权等），也需要通过财政转移支付法来进一步保证地方的财政自主和财政自治。因此，笔者认为，财政转移支付法对地方政府的财政自治极为关键。

　　第三，地方预算自主权要求地方政府享受收入和支出充分的稳定性和可预测性，地方政府有权根据其自身的优先次序来使用财源（或大多数财源），并且能够以其认为最有效益的生产方法和投入组合提供公共服务。实际上，这一问题是和财政转移支付法确定的财政转移支付结构联系起来的。

　　从世界范围考察，中央对地方的转移支付一般都采取以下三种形式中的一种或多种：第一种形式为税收共享；第二种形式是一般性财政转移支付；第三种形式为专项财政转移支付，具有特定的目的，而且要求接受方符合特定的条件或者是从本级财政收入中提供配套资金。上述三种形式基本上存在于世界各国的财政转移支付法律制度中，但每一种形式在各国实施的范围差别都很大，而其中，专项财政转移支付在整个财政转移支付规模中所占的比例是和该国地方政府的自治程度联系起来的。正如学者所言：“州和地方政府财政收入中的中央专项转移支付资金的比例，给我们提供了一个分析财政对地方政府自治权的真正约束性的方法”。 [41]通过专项转移支付，中央政府可以影响甚至是控制接受方的资金使用。这种附条件的转移支付在联邦国家经常是一个争论不休的问题。许多由州政府来承担重要的公共服务，从联邦整体的视角来看也可能是重要的。 在这种情况下，对转移支付规定一些条件是联邦政府的一种手段，通过这种手段诱导州政府朝着有利于联邦公平和效率的目标来设计他们的规划。在美国，对该问题的讨论，支持专项财政转移支付的观点占据了上风。根据财政职责和财政义务的统一原则，具有联邦税收收入分配任务的联邦政府应当根据纳税人利益偏好来控制和安排专项财政转移支付的条件，引导州政府对资金的使用。具体的条件可以是规定只有符合特定条件的州才能接受专项资金，或者是要求接受资金的州政府提供配套资金。这种正如在德国也运用的“黄金引导”仍然有可能削弱地方政府的自治权，因为如果对专项转移支付规定了更高的比例（配套比例也相应增加），就可能导致这部分资金构成了州和地方政府财政收入的主体部分。在这种情况下，可能因为对专项转移支付的严重依赖而打乱了州政府的财政支出以及基本义务优先顺序的计划。最终，大多数联邦政府又不得不通过制定平衡计划来调整立法目标、州政府职责和支出优先安排政策之间的关系，引导州政府将支出转移到他们自己的市民所要求和渴望的公共服务支出方向来。[42]

　　由此可见，上级政府的专项转移支付资金要求下级政府提供相应的配套资金，并且只能用于指定的用途，这影响到了地方政府财政自主权中的稳定性和可预测性以及财政支出的优先次序安排权。由于中国目前的财政转移支付法律制度缺失，政策化的运作模式极不稳定，因此，这个问题，在中国表现更为突出。1994年的分税制改革仅为省级政府提供了有限的收入分配的稳定性和可预测性，省级以下政府没有正式的收入分配制度，并且制度总在不断的变动之中（例如，现行体系中的转移支付、税收返还和退款每年都会被上级政府改动）。另外，1994年以前的协商式（且不确定的）体系的因素仍旧存在，而在转移支付政策中，专项转移支付形式占据了主导地位。因此，在实践中，为了满足上级政府许多特定的、但不确定的转移支付所需的大量配套资金，在专项资金和配套条件明确之前，下级政府常常被迫在一年的大部分时间内保持相当的资金余额。而且，地方政府无法正常执行其自身的支出优先次序。学者对此有精辟的总结，认为“中央政府的无经费式指令”削弱了地方政府的预算决定权，如果增加预算自主权和决定权，就需要对这种无经费式指令进行控制。但是，根据国际经验，仅仅通过法律禁止是不够的，还需要中央政府实行立法约束和其它一些措施。[43] 而财政转移支付法无疑就是这些措施中不可或缺的组成部分。

　　具体而言，财政转移支付法应当在公式化计算的基础上保障地方财政自主权，并且通过规定专项转移支付的合理比例和配套条件，在保证均等化财政转移支付宗旨实现的同时，又尽可能地减少对财政自主权以及财政支出优先次序决策权的影响。正如学者所言，“采用公式化的财政转移支付体制可以提高财政转移支付的透明度和稳定性，有利于地方政府制定预算和经济发展规划”。[44]

　　（三）财政转移支付法的均等化理念与地方自治

　　财政转移支付法在用法律保障地方财政权的稳定性和可预测性，弥补纵向财政不平衡的同时，还有更为重要的宗旨和目标，即均等化。以均等化为目标的财政转移支付法律制度，是缓解横向财政不均衡现象，调整地区间财政能力差异，保证落后地区的公共服务达到基本水准的最重要手段——此即财政转移支付法的均等化理念，在德国、加拿大、澳大利亚等国家的宪法中都有明确的规定。那么，财政转移支付法的均等化理念何以和地方分权自治有关联呢？笔者认为，这就和“反不正当竞争（反垄断）法何以属于竞争法范畴”同理。下面对此进行具体的解释。

　　如前文所述，对于一个大国而言，地方分权自治作为中央与地方关系内容的重要组成部分，不仅是一种制度上的需要，更是一种竞争与激励机制形成的前提。允许地方分权自治，具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能，地方自治团体会想方设法通过对自治权力的充分行使来为辖区内居民提供更优质的公共服务。尤其是在允许自由迁徙的国度，居民通过“用脚投票”来选择居住地区，更加激励了地方自治团体的自治积极性。在中国，虽然宪法没有承认公民的迁徙自由权，但并不意味着这种“用脚投票”理论失去了作用。在招商引资方面，外商对地区的选择同样具有这种类似的效果。因此，地方分权自治作为一种政府间竞争机制的组成部分，虽然可能未摆到台面上来认真讨论，但其发挥的作用是客观存在的。

　　但是，我们应该看到，地方分权自治的这种竞争客观上会导致地区发展的不均衡现象的加剧，而这是财政转移支付法不愿意看到的。再深入一点来说，这种不均衡现象也不是国家实行地方分权自治时所期望的结果，因为国家之所以进行分权实行自治，其深层的宗旨在于通过自治来实现地区间的竞争性发展，但是如果出现了国度的不均衡现象，则发展快的地区有义务帮助落后的地区，国家有责任来协调这种均衡发展，这同样应当是地方分权自治制度创设时的初衷。因此，财政转移支付法需要责无旁贷地站出来发挥宏观调控的作用，需要通过财政转移支付的形式来调整地区间的不均衡问题。在这方面，德国的“纵横均衡”的财政转移支付法律制度中的州际横向财政转移支付形式将这个问题推到了极点。

　　国家运用财政转移支付法律制度来进行均等化调控，在地方分权自治的现实下，这既是一种职责，也是一种挑战。国外有学者指出，“地方分权愈是彻底的国家，其地区间的不均等现象也就愈是严重，而均等化财政转移支付机制面临的压力也就愈大”。另外的经验表明，实际上，高度的地方分权反映的是社会文化的高度差异和分裂，如加拿大和瑞士，在这种情况下，旨在实现均等化的转移支付机制就更要面临来自地区差异、地区自治、对实现地区一致化的转移支付资金依赖性的反抗等多方面的压力。和加拿大、瑞士相比，德国和澳大利亚更加突出强调联邦内地区的均等和公平，并已经为实现完全的均等化做出了更大的努力；而在加拿大和瑞士，由于更加强调地区的多样性和地方政府的自治和自主权力，给均等化措施带来了很大的压力。[45]

　　无论面临的压力有多大，财政转移支付制度都必须勇敢地承担起这一历史使命。因此，财政转移支付法的均等化理念和地方分权自治理论实际上是契合的。而且，从另一侧面来看，通过财政转移支付的资金补助，可以提高地方自治主体的财政能力，也更有利于其更好地实施地方自治——这一点也是常常为人们所忽视的。

　　四、结论

　　目前，社会各界对制定《财政转移支付法》的必要性和可行性基本上达成了共识，但是对于财政转移支付法的地位认识仍有偏颇和局限。例如，不少学者仍然将“财政转移支付法”简单理解为规范财政资金支出行为的一部法律规范。实际上，财政转移支付法，表层含义是解决国家的财政资金如何分配和如何使用的问题，但本质上，财政转移支付法是和中央与地方政府间的关系、地方政府彼此间的关系、国家与社会的关系等重大问题联系起来的。政府间财政转移支付是政府间关系的核心内容；政府对社会个体的转移支付是实现宏观调控和维护公平正义的重要途径。政府不仅通过财政转移支付来保障各级政权运转所需的经费，更通过财政转移支付来实现地方的分权自治，促进地区的均衡发展，增强国家凝聚力，促进社会整体的公平正义，追求社会和谐发展。而这些都应当是通过法律解决的问题——财政支出权、公平正义权、地方自治权、宏观调控权等，这些无一不是现代法治国家的重要课题。

　　因此，我们必须站在宪政的高度，从构建社会主义和谐社会的背景出发，来正确看待《财政转移支付法》的应有地位和实际价值。我们只有站在宪政的高度来认识财政转移支付的立法，才能准确定位议会、政府以及中央与地方、上级与下级国家机构在财政转移支付法律关系中的地位、职责和权限。

　　就本文所讨论的话题而言，地方分权自治是一个敏感的问题，但由于财政转移支付法要解决的核心问题之一就是中央和地方政府的关系以及地方上下级政府间的关系问题，因此，本文专门分析财政转移支付法与地方分权自治的关系，得出了“财政转移支付法蕴含着地方分权自治理念”的结论，但笔者并不主张离开中央集权的前提来谈地方分权自治，更不主张将地方权力与中央权力对等甚至是对抗的观点。笔者强调在中央权力足够集中足够其维护统一和发挥宏观调控权的前提下来实施适度的分权和自治，希望能够深入地探讨财政转移支付法如何在分权和集权中寻找最佳平衡点的问题，以期中国的财政转移支付法律制度能够更好地发挥中央和地方政府的“两个积极性”。