2003年起实施的全国高等学校本科教学工作水平评估,对我国高等学校本科教学起到一定作用，与此同时，评估工作本身也存在一些问题,在实践中出现了一些功利化现象。本文拟从财政法的角度对现行本科院校教学工作水平评估制度的运行状况进行评析,并以此为切入点，就如何进一步完善高等教育评估制度提出建议。

　　一、本科教学工作水平评估的制度内涵

　　（一）从教育学意义上看，现行本科教学工作水平评估属于最有代表性的一种教育评估制度

　　本科教学工作水平评估首先是一种评估活动，所谓“评估”，亦称“评价”、“估价”等，一般“泛指衡量人物或事物的价值”。在英文中，人们常常使用rating、evaluating等词汇来表示评估，目前，人们常用的英语词汇“evaluate”（评估）是从“value”（价值）而来的，词头“e”的意义等同于“out”，意为引出；“评估”就是引出或阐发价值。由此看来，评估与价值是分不开的，要了解评估涵义，就得了解价值的涵义以及价值与评估的关系。马克思指出：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是“表示物的对人有用或使人愉快等等的属性”，可见，价值反映着主客体之间的主体对客体需要所产生的一种关系，是客体对主体需要的满足。价值是客体的主体效益，既取决于客体，又取决于主体。评估是主体对于事物价值高低的判断，这种主体性的活动，会随着主体的不同而有所不同。本科教学活动的价值是本科教学活动中的人和事（客体）与人或社会（主体）需要之间的关系，本科教学工作水平评估是教学客体对主体需要满足程度的一种评判。为此，进行价值判断是本科教学工作水平评估的本质特征。

　　其次，本科教学工作水平评估一种教育评估活动。20世纪80年代以来，随着我国教育改革的不断深化，社会对教育评估的需求也在不断增强，我国教育评估制度在探索中得到了发展，教育评估活动在教育领域中的作用越来越大。本科教学工作水平评估是教育评估中最具代表性的评估活动。所谓教育评估，亦称教育评价，一般认为，教育评估是根据一定的目的和标准，对教育工作及其有关因素中的状态与绩效进行描述并在此基础上进行价值判断的活动。这一界定包括以下几层含义：一是，这种评估必须建立在一定依据和标准之上。这个依据不单是教育目的，它还是各种教育活动的目标、各科教学的目标，甚至是为了了解教育革新方案的效果的目标，然后，依据目的制定出教育评价的指标标准；二是，这种评估的对象是“教育工作及其有关因素的状态与绩效”，意在说明评估的对象既包括各种教育工作（教学工作、思想工作、管理工作、人事工作、总务工作等），也包括各种教育活动人员；既包括教育活动发生发展的过程（状态），也包括教育活动的最后效果（绩效）；既可以是对某一工作或某种人员的评价，也可以是多方面的评价；三是，这种评估的过程不是随意的、简单的，而是建立在系统收集的客观资料基础上，运用相当的技术手段，不仅要进行量化的测定与分析，而且还要进行定性的分析，是一种以描述为基础、价值判断为根本的活动。[1]

　　（二）从财政学意义上看，本科教学工作水平评估属于本科高等教育财政支出绩效评价的一种具体活动

　　本科教学工作是大学的重要活动，是体现大学基本职责的重要载体。本科教学工作水平是高等教育工作水平的一个重要缩影，是评价高等教育发展的重要指标，是我国现行高等教育政策背景下的一种主要的教育评估活动。

　　高等教育属于财政学意义上的准公共产品，从我国教育投资的现实做法上看，国家基本上是唯一的高等教育投资主体。从这个意义分析，包括本科教学工作水平评估在内的高等教育评估，实质上应当是对国家高等教育投资活动进行的绩效评估，属于财政学意义上的高等教育财政支出绩效评估活动的范畴。

　　所谓高等教育财政支出绩效评估，是公共财政体制下政府管理公共支出的符合市场经济国家惯例的间接监督管理方式和手段，是提高高等教育财政支出效率、合理配置高等教育资源、保障高等教育目标实现的有效途径。其核心，在于要求高等教育财政支出逐步融入市场经济国家惯例的间接监督管理方式和手段，使大学能够按照现代市场经济的一些管理理念，像企业财务计划一样，对大学的财政资金支出进行合理规划和控制，强化支出效益观念和责任意识，提高支出效率，合理配置高等教育财政资源，从而提高高校管理效率及与市场的协调能力，保障高等教育目标的实现。[2]

　　具体分析现行普通高等学校本科教学工作水平评估指标体系，其7个一级指标、19个二级指标和44个主要观测点无不与高等教育的财政支出活动关联，有些指标甚至可以认为是直接考察高等教育的财政支出，如第3个一级指标“教学条件与利用”；有些指标则与高等教育财政支出活动间接相关，如第2个一级指标“师资力量”和第5个指标“教学管理”，事实上反映了一个大学维持高级人力资本的财政能力；又如第4个一级指标“专业建设和教学改革”，其中的三个二级指标“专业（发展）”、“课程”和“实践能力”，无不反映了大学进行专业、学科发展的财政实力。正如国家教育部颁发的普通高等学校本科教学工作水平评估方案所称，“通过水平评估进一步加强国家对高等学校教学工作的宏观管理与指导，促使各级教育主管部门重视和支持高等学校的教学工作，促进学校自觉地贯彻执行国家的教育方针，按照教育规律进一步明确办学指导思想、改善办学条件、加强教学基本建设、强化教学管理、深化教学改革、全面提高教学质量和办学效益”[3] ，可见，本科教学工作水平评估的制度运行直接指向的正是各个高等学校与本科教学活动有关的各项财政政策。

　　二、财政法基本原则对教育评估制度的基本要求

　　一般认为，财政法基本原则,是指财政法中体现法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范，包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义等四项。对于财政法基本原则的具体内容，学界尚有争议，但通说认为，财政法基本原则至少应当包括财政民主主义和财政法定主义等两个方面。

　　相比而言，财政民主主义着眼于财政的民主参与，财政法定主义着眼于财政的形式规范。财政民主主义着眼于财政的民主参与，财政法定主义着眼于财政的形式规范。以财政法治的视角衡量，财政法定是财政法治的形式要素，财政民主是财政法治的制度保障，两者统一于财政法治的理论和实践。[4]

　　财政法基本原则应当贯穿于各类财政基本活动，如前所述，高等教育评估实质上属于财政学意义上的高等教育财政支出绩效评估活动的范畴，因此，教育评估活动应当充分体现财政法的各项基本原则，这既是教育评估活动法治化的必然要求，也是财政法治精神对教育评估活动的原则要求。

　　（一）财政民主主义要求教育评估活动体现民主原则，增强透明度，实现广泛的公众参与

　　政民主主义要求人民通过一定的程序和方式，行使对重大财政事项的决定权。从法律渊源上看，我国《宪法》第2条构成财政民主主义的法律依据。《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，财政民主主义是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。

　　一般情况下，财政民主主义主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。除此之外，财政民主主义还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。由此，要求保证财政行为决策程序、执行过程以及实施效果的公开性和透明性，保障社会公众的知情权和信息获取权，确保公众对政府财政行为的监督权。

　　教育评估活动必须体现民主原则，这不仅是财政民主主义的原则要求，也是宪法原则在教育评估领域的具体要求。普通高等学校本科教学工作水平评估活动由国家教育部强势主导，作为一场持续多年的、涉及数百所高校、数千名专家、数百万本科生、上千万家长的评估运动，其事实上已经对社会各个层面产生了重大影响。在本科教学工作水平评估中落实民主原则，建立健全社会公众对评估的民主监督机制，开通社会公众对评估的参与渠道，在评估活动的思想观念、组织推广和方式方法上实现民主的价值取向，这是财政民主主义的法律要求，也是维护社会稳定、构建和谐社会的现实要求。

　　落实教育评估活动的民主原则，应当着重平衡好三个层面的利益关系：一是，政府与社会公众的关系；二是，政府与高等院校之间的关系；三是，高等学校内部成员的关系。 [5]在此三重关系中，涉及政府的前两类关系，属于评估活动所涉社会关系中的重点，这类社会关系处理妥当与否，一方面，是判断教育评估活动是否落实民主原则的理论问题，另一方面看，也是一次评估活动的评估方案是否能够有效实施，评估行为是否能够真正地实现评估绩效，评估结果是否能够真正地得到社会公认和实践检验的重大实践问题。

　　考察教育评估的实际运行情况，可见政府是评估的主导一方，是高等教育资源的实际分配人，拥有绝对的信息优势和权力优势，如果不在评估活动中落实民主原则，不仅有损评估本身的公正性，而且对政府公信力也将受到影响。显然，这一问题已经得到有关部门的关注，近两年来，国家教育部推行“阳光评估”，通过向社会公开被评估高校的自评报告、专家意见和学校评估结论等措施，增强评估活动的透明度，该类举措尽管还不能触及现行评估制度的基本运作模式，也难以从根本上解决当前本科教学工作水平评估活动民主性不足的问题，但其改革方向无疑是值得肯定的。

　　（二）财政法定主义要求教育评估的一切活动必须依法合规，权力来源合法，评估程序公平，体现确定的责任意识

　　财政法定主义是财政民主的具体体现，它以财政民主作为基础，同时也是财政民主非常重要的实现途径。一般而言，财政法定主义包括财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定和财政责任法定等四个方面的内涵，相应地，根据财政法定主义的要求，教育评估活动也应当从以下“四个法定”体现评估法定原则：

　　一是，教育评估的权力法定。现行教育评估以行政机关主导的评估为主，评估活动实质上表现为对教育机构行为绩效的评价权，是政府行使行政权力的具体表现，其评价结果对被评议单位影响重大，对很多被评议单位而言，将本科教学工作水平评估喻为生死攸关的一道门坎是毫不为过的。唯其如此，将政府的教育评估权力纳入法治轨道是十分必要的。评估权力法定的主要目的在于督促政府在法定的授权范围内进行评估活动，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确教育评估关系中利益分配的法律界限，保护被评估单位的合法权益。当评估主体从事一定的行为时，如果法律没有赋予相应的权力，该评估行为的法律效力应当被否定。因此，评估权力的设定应当尽可能具体明确，不能出现含混模糊的地方。

　　二是，评估活动的义务法定。一旦评估活动被制度化和法治化，评估活动的义务设定也应当为法律所涵盖。一般情况下，评估权力与评估义务相对应，一方的评估权力正好是对方的评估义务。如对本科教学工作水平评估而言，专家组接受国家教育部的委托行使一定的评估权力，各高校根据教育部的制定履行一定的评估义务。不论是那种类型的评估义务，都应当通过法律法规事先明定，以便于当事人预测自己在评估活动中的行为。法律所要规定的，除了评估义务的种类之外，还应该包括评估义务的构成要件、具体内容、衡量标准等要素。被评估单位只需承受法律法规明确规定的评估义务，超出法定义务范围的事项有权拒绝。和其他公法领域一样，一旦教育评估活动纳入到法治轨道，教育行政机关所享有的评估权力就是不可放弃的，因此有效行使评估权力本身也是教育行政机关的一种法定义务。不论教育行政机关放弃自己的权力，还是怠于行使自己的权力，都是一种失职行为，都会对公众利益带来损害，同样必须得到有力制止。

　　三是，教育评估的程序法定。评估程序法定的目的在于，保障评估权力在既定的制度框架内有效运作，保障评估行为的透明度、公正性和规范性，为教育评估的民主取向奠定良好的法治基础。一般而言，需要由法律法规直接规定的教育评估相关程序主要有评估制度的制定程序、评估活动的行政程序、评估活动的监督程序和评估结果的救济程序：（1）评估制度的制定程序，主要规定有关教育评估的法律法规和部门规章以及其他规范性文件的制定权限及其程序；（2）评估活动的行政程序，旨在通过程序的公正实现实体的公正，有利于规范评估权力执行组织的评估行为；（3）评估活动的监督程序不仅包括教育行政机关的内部监督，更重要的是要考虑来自权力机关甚至社会各界的外部监督。鉴于教育评估活动对社会利益的重大影响，设置相对固定的评估监督机关并通过立法形式明确规定评估监督的程序是必要的。只有法律赋予了评估监督机关明确的权利，评估监督机关才能合法有效地行使监督权，对被监督单位也是一种权利保障。（4）评估结果救济程序。从法理上看，既应当包括行政救济程序，也应当包括司法救济程序。救济程序适用于解决评估权力的行使机关与被评估的高等教育机构之间的冲突，因此必须通过一定的制度形式加以规定。

　　四是，教育评估的责任法定。评估活动中的责任认定是规范评估结果实际影响的重要保障，也是一种督促评估权力主体合法履行评估权力的外在保障机制。各高等院校对待现行本科教学工作水平评估之所以如临大敌，原因之一即在于现行评估制度并没有明确规定得到“不合格”、“合格”或“良好”的评估结论后，其可能受到的实际损害。换言之，现行制度对得到“不合格”、“合格”或“良好”结论的被评估单位应当承担的责任后果并不明确，一旦被评估单位没有得到“优秀”的评估结论，其在经济利益甚至政治利益上可能受到的处罚可能远远超出“本科教学工作”领域自身，甚至可能对被评估单位的办学活动产生毁灭性的打击。从这个意义上说，就像在刑事处罚中违反了“罪责罚相一致原则”一样，在现行评估活动中，教育部门以不确定的责任承担方式来推动本科教学工作水平评估，使得本来仅仅只是针对“本科教学工作水平”的评估活动承受了制度本身无法承受之重。这种不能使当事人明确预测法律后果的评价活动，被评估单位除了选择“不惜一切代价”地、“全员参与、全心参与、全力参与”“迎评促建”以外，恐怕也没有其他选择了。

　　教育评估的法定原则要求落实教育评估活动中民主原则的重要实现形式，它强调教育评估制度运行的稳定性、规范性和可预测性，对我国教育评估实践具有重要的指导意义。长期以来，我们已经习惯于政府对评估活动的主导，习惯于以政策规定指挥教育评估活动的各项进程，习惯于运动式的评估活动管理方式，对教育评估法定原则的意义没有给与足够的重视。检讨我国教育评估制度的法律渊源可知，在教育评估领域，专门规定教育评估制度的、直接由全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规至今仍是空白，其主要形式还是国家教育行政主管部门制发的部门规章，而内容最为复杂庞大的还是接受教育行政主管部门授权的有关部门制发的“红头文件”。仅以本科教学工作水平评估等教育评估制度在现实社会中对成千上万的利益主体的实际影响而言，仅仅以在法律层级上连部门规章都算不上的红头文件作为这一重要制度的法律渊源，在形式上是极不相称的，更遑论这种做法是否符合财政法定主义要求下的教育评估法定原则的要求了。

　　三、从现行本科教学工作水平评估的制度运行看教育评估制度财政法治精神的缺失

　　现行本科教学工作水平评估制度在提高高等教育教学质量方面取得了阶段性的成效，但从财政法治的视角看，现行模式在民主性和法定性上均嫌不足，其具体表现在：

　　（一）从受委托行使评估权力的专家组构成路径上看，具有单一性和封闭性特征，社会公众缺少参与机会，教育评估的民主原则体现不足

　　评估专家组依据教育部的授权，行使部分评估权力，因此，专家组的形成至关重要。现行普通高等教育本科教学工作水平评估的评估专家在构成上过于单一，社会公众对专家组的形成在制度上发言权缺失。

　　由于教学评估的政府主导特点,评估专家从制度上规定由教育部高等教育评估中心组织遴选和委派。在遴选环节,一般由该中心将专家名额分配至各省(自治区、直辖市),由所在地省级教育行政部门统一推荐,然后进入评估专家库。评估专家的构成基本是高等学校的校领导、教务处长、教授和高等教育专家。2005年，首次确定了分别来自559所本科高校、31个省级教育行政部门和其它相关单位的1369名专家作为第一批普通高等学校本科教学工作水平评估专家库成员，其中有教授职称的占95%,平均年龄在50岁以下,有教育管理工作经历的约占97%。2006年7月，教育部又对原专家库进行了扩充与更新,在部分专业领域增聘一批专家为专家库成员。在组织对具体的某个高校进行评估时,由评估中心从专家库中遴选专家委派到相应的院校,委托的专家一般由9-15个人组成。[6]

　　由此可见，我国的评估专家都是由来自高等教育系统的教学人员和教育管理者构成,基本没有企业或行业专家及其他社会机构的专家。专家的构成过于单一，组建过程较为封闭，一定程度上对评估结论的公正性和真实性产生影响。

　　（二）从评估方案的制定过程及其表现形式上看，具有强烈的行政主导性，方案制度过程缺乏民主参与；同时，评估方案的法律层级较低，评估方案缺乏必要的制度权威，影响了评估的严肃性和法定性

　　评估方案是本科教学工作水平评估的法定依据，其法律渊源为教育部颁发的部门规章。我国目前采用的本科教学评估指标体系以2004年修改的《普通高等学校本科教学水平评估方案》(教高厅[2004]21号文)为基础蓝本，该方案包括7个一级指标、19个二级指标、44个观测点及1个特色项目。其后，教育部陆续对评估方案个别地方作了修改，但基本的制度框架没有变化。

　　本科教学工作水平评估作为一项官方的、综合性的、涉及面很广的水平性评估,是国家级认证,对学校的声誉和发展影响深远。评估方案作为评估活动法治化的重要体现，在方案的制定过程和表现方式上应当充分体现评估活动的民主性和法定性。反观评估实践中的做法，从评估方案的制定过程上看，基本上由教育行政主管部门强势主导，缺乏必要的民主参与，由此导致评估方案在科学性上略嫌不足，指标体系过于单一，忽视了地区和专业发展的不同特点，缺乏多样性,在执行过程中产生了一些矛盾。从评估方案的表现方式上看，方案的制度层级不够，方案的修改以一纸红头文件即可完成，导致整个评估活动缺乏必要的法治尊严。

　　（三）从评估等级比例上看，登记的确定存在不合理性，评估结论与社会公众的现实认知之间存在不对称性，评估结论缺乏社会公信力

　　现行本科教学水平评估结论分为四个等级:优秀、良好、合格、不合格。考察2003—2005年对171所本科院校的评估结果，评估结论为优秀的院校占当年度参评院校总数的比例约50%左右，2005年甚至达到57.4%；评估结论为良好的院校比例达40%左右；评估结论合格比例7%左右。可见评估结论呈倒金字塔状，只有优秀、良好和合格，没有不合格，且优秀比例远远大于良好的比例，良好的比例远远大于合格的比例。这种状况，一方面导致社会对评估结论真实性、公平性、公正性、公开性产生质疑;另一方面也降低了评估的权威性。

　　（四）从评估结果的使用上看，存在对本科教学工作水平评估结果使用扩大化的倾向，将单纯反映本科教学工作水平的评估结论作为教育财政资源分配的重要依据，于法于理，均有超越评估权力之嫌。

　　教育部早在启动合格评估时就强调,评估结论是学校增设本科专业,新增硕士、博士学位授权单位及其学位授权学科、专业点等有关工作资格审查的依据之一。其后，教育部在2005年1号文又进一步指出，将本科教学工作水平评估结果作为各校财政拨款、确定招生计划、加强学科建设等有关资源配置的重要依据。

　　从本科教学工作水平评估的客体上看，该项评估所涉及的本科教学工作尽管在高等教育活动中占据重要地位，“以本为本”的方针毕竟不能完全代替高校学科发展和社会服务等其他大学职能的发挥。高等院校本科教学工作水平仅仅是高等院校各种工作中一个比较重要的领域，以本科教学工作水平作为衡量被评估单位获取大学发展所需的全部教育资源的主要指标，缺乏法律上的充足理由，反映了现行教育行政格局下教育财政资源分配手段上的单一性和简单化特征。

　　四、构建符合现代财政法治要求的高等教育评估制度

　　根据现代财政法治的财政民主主义和财政法定主义的基本要求，作者认为可以从以下思路构建我国高等教育评估的制度体系：

　　（一）扩大教育评估的民主参与程度，建立健全社会公众对教育评估的参与机制，建立公示制度、听证制度等现代教育评估中的公众参与制度，在评估专家组的构成、评估方案的制定及评估结果的形成等教育评估的关键环节进一步增强透明度，构建符合民主原则的教育评估机制。

　　（二）强化教育评估的法定性，提高有关教育评估规范性文件的法律层级，由全国人大或国务院以法律或行政法规方式制定有关教育评估的基本法，并由此形成相应的教育评估法律法规体系。

　　（三）科学合理地运用评估结论，明确评估结论的责任范围，将教育评估全面纳入法治化、规范化和制度化轨道。

　　（四）推行由代议机关主导的教育评估体制，由人大教科文卫委员会主持对全国的教育活动进行评估，并向人民定期报告评估结论。

　　（五）扩大评估对象的涵盖面，将高等教育宏观管理绩效作为评估的基本内容，通过对教育行政管理的绩效评估，推动高等教育质量的提升。

　　（六）建立政府监管下的中介评估制度。随着高等教育国际化的发展，为了保证评估活动的客观性、公正性、合理性和科学性，有必要借鉴发达国家的经验，积极培育社会中介评估机构，逐步建立不同层面、角度的评估体系，实现评价主体多元化、中介化、社会化和专业化。

　　（七）建立评估结果的救济机制，对评估结论不服的被评估单位，在制度上提供救济渠道。[7]