国有资产出资人收益权的行使究竟是由国资委主导还是由财政部主导？这个问题的争议已经持续了多年，甚至在某种程度上已经演变成两个部门之间的利益之争。争议的双方不仅有来自于国资系统和财政系统的实务界人士，也包括理论研究的工作人员。其中，赞成由国资委主导的多是来自于国资系统的实务界和理论界的人士。他们认为，既然国家在《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第6条已经明确了国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，那么，出资人收益权的行使职责，当然应该由国有资产监督管理机构主导。而赞成由财政部主导的则多是财政系统的实务界人士。他们认为，国资收益不同于一般资产的收益，也是一种公共资源，应该纳入公共财政的范畴，国资收益权的行使应该归财政部门。这场争议缘何而起？又该如何解决？本文拟对此谈一点肤浅认识。

　　一、收益权是出资人权益的重要内容之一

　　出资人究竟在法律上究竟应该享受哪些权益内容？由于我国现行法律还没有关于“出资人”的一般概念，也没有对出资人权益内容的一般性规定。有学者认为，“出资人”这个概念是中国的独创，可以等同于国外的投资者（investor）概念，并认为“中国造出出资人这个概念，主要是针对政府对国有企业资产管理政资不分的旧体制而提出来的。”1但另有一些学者认为“早在西方人创立公司制企业形态时，出资人的概念就相伴而生了。即使是在我国。随着1993年新中国第一部公司法的出台，‘出资者’也跃然纸上。”2无论“出资人”这个概念是否属于中国所独创，但其之所以被社会和学界关注是与国有资产管理体制改革密切联系是客观的事实。尽管我国现行法律还没有对企业出资人权益内容的一般性规定，但我国新《公司法》总则第4条在一般意义上规定了公司股东权益的内容：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”笔者认为，这个规定基本上也适用于国有资产出资人的权益，即国有资产的出资人的主要权益应当由对投资企业的资产收益权、重大决策的参与权和管理者的选择权等权益内容组成。其中，收益权是出资人权益的重要内容之一。

　　所谓出资人的收益权是指国有资产的出资人所享有的对所投资企业所享有的盈余分配请求权。企业是以营利为目的的，投资者向企业投入资本的根本目的就是获取盈余的分配，所以，收益权是出资人权益的重要内容，也是最基本的内容，而投资者所享有的其他权益都是围绕收益权派生出来的。

　　二、国有资产出资人收益权行使职责的立法现状

　　同国有资产出资人其他权益一样，国有资产出资人一般也不直接行使收益权，而是通过其代表人——各级人民政府特别授权的特定部门履行出资人职责来实现的。在旧的体制下，国有资产出资人职责按人、财、物等进行横向分割为多项相对独立的职权，分别由政府的多个部门行使。由于权利分割过细，加上在权利分割时，没有处理好权利划分与职责之间的协调关系，使得不同职能部门之间缺少协同配合，管资产和管人、管事相脱节，造成了多个行政部门分头管理国有资产的所谓“五龙治水”状态，国有资产出资人职责在事实上被虚置。

　　为了进一步深化国有资产管理体制改革，解决国有资产出资人“虚置”的问题，党的十六大报告明确指出，要“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央与地方两个积极性，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”党的十六届三中全会更加明确了这一改革思路。2003年5月27日国务院公布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》。

　　《暂行条例》是我国现行立法中对国有资产出资人职责的主要法律依据。《暂行条例》第6条规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”此项规定在各种场合被引用。但包括国资部门的文件、领导领导讲话以及学者的研究论文中，都将该条含义解读为：国有资产监督管理机构根据政府授权，是代表政府履行出资人职责的唯一合法机构；有的同志认为国资委就是出资人。 [1]甚至在近年来通过的一系列新法律中也强化了这种认识，如我国新修订以后的《公司法》第65条第2款在定义国有独资公司时，就规定了国有资产监督管理机构经授权履行对国有独资公司履行出资人职责的内容。该规定与《暂行条例》第6条的规定完全一致。

　　但《暂行条例》第6条的规定是否就应该解读为“国有资产监督管理机构是代表政府履行出资人职责的唯一合法机构”，即在法律上《暂行条例》是否已将出资人权益的行使职责完全赋予给了国有资产监督管理机构呢？这个问题关键是如何理解“依法履行出资人职责”的真正含义。笔者认为，要回答这个问题，不能断章取义，而应该对《暂行条例》规定的内容进行全面把握。

　　实际上，《暂行条例》第13条、第14条已经就国有资产监督管理机构履行出资人的具体职责和义务范围作了明确的规定。如《暂行条例》第13条规定国有资产监督管理机构的主要职责是：（1）依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；（2）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；（3）依照规定向所出资企业派出监事会；（4）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；（5）通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；（6）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。国务院国有资产监督管理机构除前款规定职责外，可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。将重大决策和选择管理者等职责赋予给国有资产监督管理机构来行使。其中第5项的规定属于管资产的职责内容。所谓管资产，就是管资本，即通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。第3项、第4项的规定属于管人的内容。所谓管人，就是按照建立现代企业制度的要求，依照规定向所出资企业派出监事会，依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩。而第2项、第6项的规定则属于管事的职责。所谓管事，主要是指出资人依照《公司法》的规定，享有对所投资企业重大事项的决策权，指导推进国有及国有控股企业的改革和重组以及履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。此外，《暂行条例》第14条还围绕上述职责，对国有资产监督管理机构履行出资人的义务范围作了明确的规定。这些职责和义务贯穿了十六大及十六届三中全会精神，体现了管资产和管人、管事相结合的原则，将重大决策和选择管理者等职责赋予给国有资产监督管理机构来行使。

　　但从《暂行条例》第13条以及第14条所规定的全部内容看，作为出资人职责中的一项重要职责——履行收益权的职责却并没有规定在内，国有资产出资人收益职责在我国现行立法中尚空白，空白的存在导致争议是自然的事情。因此，《暂行条例》第6条关于国有资产监督管理机构法律地位的规定，其准确含义应该是：国有资产监督管理机构根据授权，依法履行的是出资人的部分职责，而不是全部职责。

　　三、财政部门是国有资产出资人收益职责的适格主体

　　上述空白的存在是立法上的疏忽？还是国家高层另有考虑？尽管国家在国有企业中投入了大量资本，但利改税以后，国家已经多年没有从国有企业中分红了。也就是说，多年以来，国家作为出资人在事实上已经多年没有行使资产收益权了。但这种情况即将改变。据《21世纪经济报道》5月22日报道：来自财政系统的人士透露说，由财政部主导制定的有关国企分红的文件已经上报国务院，只待决策层拍板。也就是说，国有资产出资人收益权行使职责高层已基本明确由财政部主导。于是关于国有资产出资人收益职责由究竟应该由谁主导的争议问题再一次变得热烈起来，国有资产出资人收益职责的归属问题已经由最初纯粹的理论和学术之争开始演变为部门利益之争。为了争取收益职责国资系统的一些同志提出要尽快抓紧制定《国资法》，以期明确国有资产监督管理机构作为出资人代表的法律定位。[2]

　　笔者认为，国有资产出资人收益职责的立法空白问题确实需要尽快解决，但究竟选择由哪个部门主导在立法时应该综合考虑以下因素：一是要避免走部门立法过分强调部门利益的老路；二是要立足于现实，同时要考虑长远，即要从改革的现实国情和未来长远目标出发；三是要考虑机构精简和改革成本问题；四是要考虑部门间的协调配合问题。综合这些因素，笔者认为选择财政部门作为主导履行国有资产出资人收益职责是适宜的。

　　在探讨这个问题时，许多学者从“建立国有资产出资人制度，关键是要实行国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开”这一论断出发，认为由财政部门主导行使国有资产出资人收益职责与建立公共财政体制的总体要求相矛盾，主张由国有资产监督管理机构来主导行使。持这种观点的人认为“国有资本投资的利润，除了用于国有资本经营所需的各项费用外，应根据国家的产业政策和发挥国有经济控制力的需要，进行国有资本的再投资，可以用于新建项目的投资，也可以用于增加现有企业的国有股份。”3笔者认为，这种观点虽然符合国有资本投资的利润分配现状，但是，缺乏对我国转型时期国有资产管理体制改革的大方向的考虑。我国国有资产管理体制改革是与实现政府职能转变、建立公共政府密切联系的。目前，国有资本大量存在于竞争性领域，混淆了政府的职能，本来就不合理，国有资本利润的再投资加大了这种不合理性，与建立公共政府职能背道而驰。所以，转型时期我国国有资产管理体制改革的战略方向是大量国有资产将逐步淡出一般性的竞争领域，大量的国有资产将回归到公共服务领域，将丧失其纯粹的经营性，而具有公共产品属性。国有资产主要投向具有战略意义和涉及国家经济和产业安全的领域。刚刚恢复已经多年没有实行的国有企业向财政部门上缴利润的规定就是中央的果断之举。

　　国资及其收益从本质上讲，都是一种公共资源。国有资产使用主要投向公共投资和经济建设两大领域。在公共投资方面，将更多转向民生领域的公共支出；在经济建设方面，则主要投向具有战略意义和涉及国家经济和产业安全的领域。这两个方面都具有实质意义上的公共属性。当然，在目前过渡期，大量国有资本的经营性在客观上还仍然存在，但是这是一个逐步减少的过程，而不能继续强化。

　　其次，由财政部门主导行使国有资产出资人收益职责，也与财政部门专业化管理能力相适应。资本经营预算的编制是出资人收益职责的重要内容。既然收益职责由财政部门为主导，相应地国有资本经营预算也应该由财政部门来承接。预算的编制是财政部门的经常性工作，具有人才优势，无须专门培训就可上岗；而如果由国有资产监督管理机构来主导，势必会增加人员培训和机构设置的成本。

　　此外，国有资产出资人职责不同于出资人权益本身，是可以在不同职能部门之间进行分配的，但这种分配必须适度，而且应该考虑到部门之间的协调与配合，否则就会导致过去在国有资产管理中行政部门分头管理国有资产的“五龙治水”的混乱状态。笔者强调财政部门主导国有资产出资人收益职责，并非否认国有资产监督管理机构在财政部门履行出资人收益职责过程中的参与。事实上，在收益职责的履行上，财政部门应该与国有资产监督管理机构密切配合，互相协调。如国资经营收益上缴部分归入财政，国资委参与国资经营预算的编制，和财政部一起草拟国资收益的使用方向等。