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从财政法视角分析纳税人诉讼的正当性
罗晓

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【摘要】面对我国目前针对纳税人诉讼司法救济存在制度空缺的现状,我们是否就此否认在多数西方国家已经发展得较为成熟的纳税人诉讼制度其本身所具有的正当性呢?本文将从分析纳税人诉讼的含义入手,选取了以财政法理论为视角,通过对“税收价格理论”及“财政法定原则”的分析来论证纳税人诉讼的正当性。
【关键词】纳税人 纳税人诉讼 财政法
【正文】

  一、由“中国税法第一案”引入纳税人诉讼的含义

   2006年4月3日,普通农民蒋石林针对湖南省常宁市财政局涉嫌违法购车事宜向常宁市人民法院提起诉讼,他认为,财政局违反规定超标购买小轿车,意味着纳税人本不应被征以相应部分的税款,或者说该税款本应用于为纳税人提供公共服务而未能实现。然而,4月10日,常宁市人民法院向蒋石林送达行政裁定书,裁定起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受理范围,不符合起诉条件,故法院不予受理。近年来,类似上述纳税人针对财政机关等国家机关滥用纳税人税款的行为向法院起诉的案例已经不在少数,但这些由纳税人提起的致力于维护纳税人利益和社会公共利益的案件均由于案件超出我国目前相关法律规定的民事诉讼和行政诉讼案件的受案条件或范围而没有受到应有的司法上的救济。可见,我国现有的针对普通诉讼的司法救济框架尚未给较为特殊的纳税人诉讼留有救济空间。

   面临我国目前对纳税人诉讼司法救济的制度空白,我们是否就此否认在多数西方国家已经发展得较为成熟的纳税人诉讼其本身所具有的正当性呢?本位认为纳税人的诉讼权利从宪法上公民权利角度,财政法学理论角度,法治国家角度等诸多角度都具有充足的正当性基础。本文仅从财政法学理论角度对纳税人诉讼的正当性进行分析。

   关于纳税人诉讼的定义,据本文考证,目前财政法学理论界较为普遍的观点是指纳人以纳税人的身份对政府机关对来源于税收的公共资金的违法或不合理支出向法院提起的诉讼。在此,本文需要加以指出的是此处所言的纳税人诉讼并不包括纳税人针对税务机关的税收征收行为提起的诉讼,因为该项诉讼已经属于行政诉讼所包括的范围。由于纳税人诉讼兼具行政诉讼和公益诉讼的双重性质,故本位将纳税人诉讼定位为行政公益诉讼。行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系的人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

  二、用“税收价格理论”分析纳税人诉讼的正当性

  根据“税收价格论”,纳税人支付税收给政府,就是为了购买自己所需的公共产品,它将税收视为人们享受国家提供的公共产品而支付的价格费用。该理论认为:“一切税收收益必须用于公共物品的支出,而不是任何其他私利的支出,纳税人据此享有的仅承担用于公共物品支出范围的税收负担的权利和税款使用的监督权”。作为公共产品提供方的政府,对如何安排使用税收,也都必须由纳税人决定,即“税收价格”的支付者也同样拥有“消费者主权”。

  我国税收“取之于民、用之于民”的本质与“税收价格论”具有一致性。承认纳税人诉讼权利的依据在于,公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金,在每一纳税人被多课税的意义上,纳税人具有诉讼的利益。既然征税的目的是为了实现社会公共职能,纳税人对自己交纳的税金享有终极所有权,那么当政府违背税收征收目的,违法使用税款时,纳税人就当然享有以政府侵犯其纳税人权利为由起诉政府,从而来维护作为纳税人的合法权益。

  三、用“财政法定原则”分析纳税人诉讼的正当性

  “税收法定原则”和“预算法定原则”是“财政法定原则”的两大核心支柱,税收法定原则主要规制的是税收的收入环节,因此也被称为财政收入法定原则;而预算法定原则所控制的主要是财政支出的数量及用途,据此,预算法定原则在一定程度上可以被认为是财政支出法定原则。

  预算法定原则,基本含义是国家的年度财政收支,特别是财政支出必须由议会(国会,或者其他纳税人代表机关)所通过的预算予以明确规定,没有具有法律效力的预算作为依据,不能进行任何财政支出。预算法定原则所控制的主要是财政支出的数量及用途,据此,预算法定原则在一定程度上可以被认为是财政支出法定原则。预算法定原则要求预算案不得成为非法定支出的依据,预算案所关注的是国家的公共财政支出,非公共财政支出必须有相应的规定才能进入预算,换言之,预算法定原则要求不得在预算之外进行任何开支,也不得变更预算所规定的用途。由此可见,纳税人诉讼权利是财政法定原则和财政立宪制度之下纳税人的当然权利,政府违背税收征收目,违法使用税款的行为是对预算法定原则的违背,也即是对纳税人权利的侵犯。

  目前,我国税收法治的现状尚存诸多不规范和不合法之处,财政立宪体制在我国的建立已迫在眉睫。如果任由政府违背税收征收目,违法使用税款的行为猖獗下去,必将导致我国现有税收法律制度的架空,从长远来看更会阻碍我国财政立宪之路的推进。因此,构建纳税人的诉讼制度是我国确立财政法定原则的必要环节;也是财政立宪制度的题中之意;更是保障纳税人权利和维护社会公共利益的关键所在。

  

【作者简介】
    罗晓,中国政法大学国际法学院。
【出处】①翟继光 论财政立宪的基本要素,陈少英 东方财税法研究,上海交通大学出版社 
  ②丁一 纳税人权利之确证,刘剑文,财税法论丛(第四卷),法律出版社 2004年 
  ③施正文 我国建立纳税人诉讼的几个问题,中国法学 2006年 05期
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