全面推进乡镇综合配套改革，是湖北省委、省政府解决影响农村发展带根本性、基础性、长远性问题而采取的重大举措。湖北省认真探索乡镇事业单位改革的新路子，从2003年6月起咸安区试点，2006年在全省推开，建立“以钱养事”的新机制。所谓“以钱养事”，就是以加强农村公益服务为目的，大胆创新管理体制和运行机制，在单位转变性质、人员转变身份、实现全员养老保险的同时，加大财政投入力度，实行政府采购，花钱购买农村公益服务。在全国引起广泛关注，取得了较好的成效。

　　一、咸安区实行“以钱养事”试点的作法

　　从2003年6月开始，咸安区开展了以整体转制、人员置换身份、建立全员养老保险制度和建立农村公共服务新体制为主要内容的事业站所改革。根据湖北省委、省政府的要求,试点县市区要坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律、引入竞争机制、办好社会事业,变“养人”为“养事”。随着改革进程的加快,咸安“养事”政改实践不断完善,咸安“养事”模式已初具雏形,并取得了一定实效。

　　 一是建立“养事”机制。对税费改革后农村的公益事业服务作出了有效的探索和实践。在机构改革的促进下，咸安结合地方实际对农业技术服务、计划生育医技服务、文化广播服务、畜牧技术服务、水利公益服务、农机公益服务、农村村镇建设管理、农村道路养护、森林防火等九项服务建立健全“农民签单、政府买单”的服务体系。以明晰化责任、精细化管理考核、专业化人员服务、直接化，农民受惠达到了多方满意的效果。

　　二是在农村公共产品提供的投入方式、服务主体、服务方式、约束机制上都实现了重要转变，具有一定的前瞻性和可操作性。在“提事有章、议事有程、决事有序、成事有障、监事有制”的基础上健全“市场订单、农民签单、部门审单、政府买单”的农村公共产品提供机制，是新农村建设的重要基础保障。

　　2006全区筹措304万元用于农村公益性服务，农业技术服务费亩平达到1.3元，畜牧技术服务费每户达到5元以上，服务经费和服务水平都有大幅度提高。农技服务进村入户，农户签字率达到70%以上，推广农作物示范轻型栽培技术面积6.48万亩，稻鸭共育2000亩，油菜两用1.2万亩，培养农业科技示范大户610户；畜牧服务更加到位，猪瘟、猪口蹄疫、牛口蹄疫、鸡瘟和禽流感等国家强制免疫率全部达标，区域内猪、牛、禽死亡率分别控制在4%、1%和13%以内，发展养殖专业示范大户127户，10项农村公益性服务全面推开，群众免费享受公益性服务更加方便。2007年区政府统筹预算安排468.2万元资金作为农村公益性服务经费，比去年增加164万元，农业技术、文体科技、畜牧技术、计划生育、水利、农机技术、农村社区、农村财务、水产、城乡建设、森林防火等11个公益性项目纳入“以钱养事”范畴。所有公益性服务项目实行公开招标、合同管理、全面监督。服务人员实行准入资格认定，通过定岗招聘和委托服务两种模式提供服务，不得从事与公益服务有冲突和损害农民利益的经营性活动，实现单位人向社会人、固定用人向合同用人、身份管理向岗位管理转变。“以钱养事”资金严格执行专户专账管理，“一卡通”支付，专款专用。目前，咸安区2007年度农村公益性服务合同签定工作已全面铺开，农民群众免费享受“以钱养事”得到切实保障。

　　 二、湖北省实施以钱养事新机制的主要内容

　　2006年3月10日中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅鄂办发[2006]14号）下发了《 关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》，在全省范围内推行了“以钱养事”新机制，主要内容和采取的措施有：

　　一是乡镇事业站所完成整体转制。按照规定，应转制的乡镇事业单位，全部整体转制为民办非企业服务组织或企业，在民政或工商部门办理了法人登记手续，成为独立法人，依法产生了法人代表。 　　

　　二是转制单位人员全部退出事业编制管理序列。自愿置换身份人数有新进展全省转制乡镇事业单位共有7.7411万人按规定程序退出事业编制管理序列，人事（编制）管理部门下发了到人的退编文件并报送湖北省乡改办备案，转制人员的人事档案大多数移交人才交流服务或劳动保障机构代理。全湖北省共有3.5723万人自愿置换身份，占改革对象的46.1％，依法依规办理了相关手续，全省按规定标准发放一次性补偿金4.3亿多元（部分地方采取现金加资产补偿的办法），人平1.211万元。

　　三是全面建立乡镇事业单位基本养老保险制度。湖北全省乡镇事业单位经组织、人事、劳动部门办理了正式手续的10.3799万名（含部分地方乡镇财政所和延伸派驻机构人员）在编在岗人员，已有10.1049万人参加了社会养老保险，补建了个人养老保险账户，参保率达97.3％；共需缴纳养老保险金8.8亿多元，已缴纳养老保险金83059.9万元，缴费率达94％；已有10万多份保险证发放到职工个人手中，发证率达97％。全省部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之忧。乡镇事业单位初步建立全员养老保险制度。

　　四是公益服务经费列入县级财政预算。湖北各地县级财政根据鄂发[2005]13号文件的精神，将农村公益性服务经费按照部门预算的要求，不低于省定最低标准纳入年度财政预算，并分解落实到具体服务项目。全省县级财政安排农村公益性服务经费都比改革前有一定幅度的增长，2006年达4.55亿多元，比2005年增加9723.2万元，增幅27.1％，乡平43.96万元，人平11.3元。其中对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技、水产、农机、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，省级财政安排2亿元，按每个农业人口5元的标准进行补助。2007年省财政安排的经费达到4亿多元。农业人口人均10元。

　　五是公益服务初步实行项目合同管理。湖北省各地按照《合同法》的规定，由乡镇政府或县级业务主管部门与服务组织或人员签订了服务合同，有些地方的服务中心还与服务人员签订了劳务合同，约定了双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项。落实到项目的服务经费达到4亿多元，占整个经费的89.3％。

　　六是部分地方公益服务人员实行资格准入，竞聘上岗部分地方的县级业务主管部门和人事部门，共同负责审定“从事农村公益性服务人员”的资格。通过面向社会公开考试、考核等办法，对达到学历、职称、业务技术、思想素质等要求的人员，认定其具有从事农村公益性服务的资格，发给相应的资格证明。全省转制事业站所原有总人数9万多人（含临时工5064人），改革后从事农村公益服务的总人数为3.67万人（乡均34.3人），减少5.451万人，减幅59.8％。其中：委托服务人数2.8万多人，占76.5％；定岗招聘服务4420人，占12％；县级部门派驻服务4197人，占11.5％。

　　七是初步进行了服务效果的日常考核、奖惩。兑现乡镇政府和县级业务主管部门采取定时考核和随机抽查相结合的方式，听取服务对象的意见，查看服务对象的签字认可，考核结果与服务费用结算挂钩。多数地方由财政部门采取直接支付的办法直达给承担服务的主体。2007年上半年已兑现服务报酬1.8亿多元。有些地方将日常考核与定期考核相结合，对所有的服务中心全部建立了由县政府统一印制的《服务日志》，对每一天的服务内容进行登记，服务质量农户签字，以此作为季度、半年和全年考核的重要依据。

　　　　　 三、取得的主要成效

　　全省96个县（市、区）1068个乡镇（办）都开展了这项改革，乡镇行政机关改革基本完成，“七站八所”完成转制，绝大多数乡镇初步建立并正在完善“以钱养事”新机制，形成了整体推进改革的局面，在全国引起了极大关注。随着“以钱养事”新机制的建立，我省农村公益服务出现了四个转变。

　　 (一)从投入方式上，实现了“以钱养人”向“以钱养事”的转变。税费改革前的投入方式是事业经费具向切块，地方财力紧张，基层承担部分不能及时足额到位，有限的经费主要用于“养人”，农村公共事业发展得不到足够的保障。新的投入方式是；公共事业经费区级财政预算，畅通了资金运行渠道，有效地堵住了经费被挪用、截留的口子，相应的专业人员技术人员通过公益服务获取相应的劳务报酬，实现了’“养人”与“养事”的双赢。

　　 (二)从服务主体上实现了由政府主导向市场主导的转变。税费改革前服务主体是乡镇“七站八所”，人员膨胀，机制僵化，效率低下，难以适应市场经济的需要，改革后的服务主体实行执业资格准入制。面向社会择优录聘，人员精干高效，能进能出，顺应市场经济发展要求。

　　 (三)从服务方式上实现了由行政手段向综合手段的转变。传统的服务方式单靠行政方面推动，经济法律手段运用不够。在新的品种，技术服务引进中，不深入研究市场、结合区域实际，搞强迫命令，易使群众蒙受损失，既挫失了农民的积极性，也影响公益服务的形象。新的服务方式遵循市场规律，尊重农民意愿，发扬社会民主，综合了行政、经济、民主、法律等多种手段，极大的调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展。

　　(四)从服务约束机制上实现了由身份管理向岗位管理转变。税费改革前公益性服务管理机制零乱而散漫，形成千好干坏一个样的吃大锅饭形象，严重制约了公益性事业发展。改革后对服务效果实行目标管理，量化合格，建立健全了一套管理科学形之有效的服务约束机制，从根本上保证了公益性健康发展。

　　随着“以钱养事”新机制的建立，我省农村公益服务取得了以下成效：

　　一是促进了农村生产力的发展。通过改革调整了不适应农村经济基础的上层建筑，建立了适应农村生产力发展要求的生产关系，按科学发展观整合了农村经济资源、重组农村治理结构，初步建立与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制和运行机制，实现了政府管理体制的高效运转，极大地解放和促进了农村社会生产力的发展，为社会主义新农村建设构建成了充满生机和活力的管理体制和运行机制。以咸安区为例，2005年全区实现地区生产总值35．02亿元，增幅达到11．6％，全区财政收入完成2．44亿元，增长18．7％，农民人平纯收入达到3050元，比上年增收220元。2006年全区经济继续保持快速增长，全年实现地区生产总值44．8亿元，财政收入3．02亿元，农民人均纯收入3283元，分别比改革前的2001年增长1．2倍、1．62倍和1128元，这五年是区上历史上发展最快的时期。

　　 二是实现了乡镇政府职能的转变和规范化运行。财政供养支出压力减轻。湖北省乡镇机构改革共精简分流财政供养人员3.6万人，累计发放一次性补偿金4.5亿元。乡镇事业单位7.9万人已全部退出事业编制管理序列。改革后继续从事农村公益服务的人数为3.8万人，比转制前减少了将近60%。 乡镇政府与承担公益性服务的各类服务中签订“以钱养事”合同，乡各个服务中心再与承担“以钱养事”个人签订分合同。所有从事农村公益事业的人员，必须通过严格的资格审定。凡被聘用上岗人员，须具备一定的学历和专业技术职称，并通过考试考核，保证了服务质量。

　　三是调动了农村专业技术人员为民服务的积极性。改革前，咸安区乡镇农技、畜牧、农机和水利站共有在职职工302人，真懂业务的只有156人，有限的经费平均分配，吃“大锅饭”，懂业务和不懂业务的，报酬一个样，工资到不了位，严重影响了技术人员的工作积极性。改革后，将服务和经营分开，一批服务无技术、竟岗无资质、工作无能力的“东廓先生”退出了公益服务领域。有专业技术的人员通过资质和业绩的竞争，取得承担农村公益性服务的岗位：获得了相应的报酬。2005年农业技术人员的服务费在11000元，2006年人平达到13000元左右，工作的积极性、主动性大大提高。

　　 四是农民得到了实惠，满意度明显提高。随着新机制的建立，农村公益服务投入较大幅度增加。，农村公益服务社会化水平提高。许多地方农村公益服务面貌焕然一新，在服务内容上出现承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”，在服务方式上一改原来的“坐堂办公”为“上门服务”，改“面上跑”为“点上蹲”、“跟踪追”，农民的满意度明显提高。

　　四、存在的问题

　　一是认识问题。一方面，改革涉及很多人的切身利益，不少人“官本位”思想根深蒂固，对改革存在抵触；另一方面，由于多种因素的影响，改革还在一定程度上存在认识不一致、政策不落实、进展不平衡、配套不完善等问题。

　　 二是上下政策不衔接、不配套，使基层面临不少困惑。由于以钱养事的试验性质，其不少做法比较超前，有些是国家政策没有明确规定的，有些与现行的法律和政策相冲突，这让基层常有无所适从的感觉。尤其乡镇“七站八所”转制之后，上面“千条线”如何贯穿到下面“一根针”，同时，如何避免“下改上不改”，迫切需要着手改革。一些基层文化部门的职工提出，中央明确规定，文化站不得企业化或变相企业化，但是“以钱养事”后的文化服务中心到底是什么性质？在概念模糊不清的情况下，有的地方索性弄了两块牌子，一块是文化站的牌子，一块是文化服务中心的牌子；一块应付文化部门的检查，一块应付乡镇改革的检查。

　　三是人员分流的力度很大，但人员偏多的问题仍很突出，特别是存在人员配置不平衡的状况。尽管湖北乡改力度之大前所未有，但是，调查发现，多数地方目前的公益性服务人员人数仍然偏多，乡平超过35人。按照湖北省有关部门的研究测算，一个乡镇公益性服务岗位人数一般宜控制在9人～18人之间，照此标准，目前的人数总量仍超出较多。但也有一些地方走过了头，人员少了，事情没人干了。

　　五、改进的措施

　　一是及时完善相关的政策措施。研究修订《关于巩固完善农村公益性服务“以钱养事”新机制的若干意见》，提出一些具体的政策和措施。强调了县乡政府的责任，明确了省补资金的使用范围和比例，指定了养老保险缴费的资金来源，提出了公益性服务岗位配备的参考标准，强化了奖惩措施。

　　二是切实加强对各地工作的督促、指导和检查。要坚持和完善农村综合改革工作年度考评制度，充分运用考评成果，奖励先进，鞭策后进，使考评较好地发挥激励作用。加强经常性的督导工作。对此次调查、考评以及群众信访等各种渠道反映出来的问题，高度重视，跟踪督办，有针对性地督促指导有问题的地方坚决彻底整改，一抓到底。

　　三是扎实推进岗位核定工作。配备数量适宜的服务人员，是农村公益性服务正常开展的基础和关键。要下大力气组织各地积极稳妥地开展岗位核定工作，按照总量控制、精简效能、人事相宜的原则，把岗位核定到乡镇，核定到各种服务项目。在此基础上，严格实行竞争上岗，严格实行经费与工作量挂钩，彻底打破“吃大锅饭”的局面。在现有人员较多、再就业又比较困难的地方，鼓励和提倡服务组织在搞好公益性服务的同时，从农民生产生活的需要、新农村建设的需要出发，积极开展经营性服务，以增加收入，消化富余人员。