财政转移支付制度，是基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政收支平衡制度。为了规范财政转移支付行为，提高财政调控效率，，促进与协调不同区域之间经济和社会事业发展的基本平衡，保障国民经济协调平稳发展，我国必须研究制定财政转移支付法。本文拟从立法理念和制度设计两个层面来探讨财政转移支付法制定中的若干问题。

　　一、立法理念：财政转移支付法的立法指导思想

　　在财政转移支付法的制定过程中，我们认为，应当正确看待财政转移支付法的本质属性，树立经济法之理念。为此，我们提出以下观点：

　　1．财政转移支付法属于经济法范畴，应当贯彻经济法理念

　　经济法立足于社会整体利益，对社会各种经济利益进行平衡协调，强调社会责任本位的属性与精神。这种属性与精神集中反映了中国经济法之人文理念。具体而言，中国经济法的理念包含“以人为本、平衡协调和社会责任本位”三项基本要素。经济法尊重人权、实行经济民主和管理手段的人性化。对于经济法，以人为本不是一般的体现其表，而是其本质所在，是经济法理念的核心。平衡协调是实现经济法核心理念的手段；社会责任本位是保障经济法以人为本理念的强制性要素。[1]

　　财政转移支付制度就是均衡各级预算主体之间收支不对称的预算调节制度，以实现各地公共服务趋于均等化和财政宏观调控目标，促进经济稳定发展和社会生活安定。因为根据统一划分财政收支后，通常会产生中央与地方以及地方政府之间财政收支的不平衡，弱化或消除此种不平衡情况，需要财政转移支付制度的安排。由此可见，财政转移支付制度的本质在于均等与平衡，均等各级财政主体之间的财力，实现纵向与横向财政的平衡。这种平衡均等的本质与中国经济法的本质和理念不谋而合。因此，财政转移支付法天然地具有经济法的本质属性，其立法也必然要求坚持经济法的理念，以此保证财政转移支付法的立法目标得到充分地实现。

　　2．财政转移支付立法应以公共财政理论为指导

　　公共财政指的是国家（或政府）为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。[2] 公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非排他性和非竞争性，同时也区别于个人消费。公共财政利用税收以及必要的非税工具从社会成员手中集中特定数量的经济资源，形成财政收入；然后，再经过财政支出过程，以特定方式把这些财政资源转化为特定的公共物品和服务，直接和间接地提供给全体社会成员。因此，依据公共财政理论的要求，在财政支出领域，应当大力调整和优化财政支出结构，科学界定财政支出范围，逐步取消对竞争性和经营性领域的投入，突出公共性特征。此外，公共财政还要求大力推进民主理财，增强财政管理的透明度和公开性，推进财政决策的科学化民主化。[3]

　　由此可见，作为对政府间财力收支平衡的重要法律规范，财政转移支付法必须坚持以公共财政理论作为指导，必须在具体条款中体现公共财政的精神，包括政府间事权与财权的划分、特定转移支付的条件确立、财政转移支付的公开透明性要求等等。

　　3．财政转移支付立法必须尊重中国实际，并适当借鉴国外成功经验

　　任何一项法律制度都必须从实际出发，这是一项基本的立法原则。制定中国的《财政转移支付法》也必须从中国的现实出发。中国是一个发展中的多民族的单一制的社会主义国家，地区自然条件差异很大，经济发展水平和公共服务水平也存在着较大的差异。因此，中国财政转移支付立法一定要立足中国国情，符合中国的实际情况，并解决好与现行法律规范的协调问题。

　　另一方面，随着中国加入WTO，经济全球化已成为当今国际发展的趋势，而财政转移支付立法已是市场经济国家处理中央与地方财政关系的普遍作法和基本准则，在国外已经有几十年的历史，积累了丰富的经验。因此，凡是国外立法中实践证明比较好且适合中国现实情况的，都应当大胆吸收，有些适合中国国情的规则、制度可以充实于我国财政转移支付法之中。发达国家实行过的实践证明不成功的且已废止的制度和规则，我们也要研究，以避免付不必要的学费。总之，应当借鉴国外有益成果，汲取经验和教训。

　　二、制度设计：财政转移支付法起草中的重点问题

　　《财政转移支付法》的起草需要解决诸多问题，既有实体的，也有程序的。囿于篇幅所限，本文在此重点探讨以下几个问题，并于最后拟出一个基本法律框架。

　　1．法的名称、宗旨和适用范围

　　我们认为，财政转移支付法的法律名称宜定为《中华人民共和国财政转移支付法》（以下简称《财政转移支付法》）。当然，在具体条款中，对“财政转移支付”做出适当的解释，保持整个法律内容与名称的一致性，是必须的。

　　关于《财政转移支付法》的立法宗旨，这是各国财政转移支付立法都首先予以规定的重要问题。中国的财政转移支付制度需要实现三重目标：终极目标——实现社会公平，基本目标——实现经济相对均衡发展，直接目标——实现各级财政能力均等化。[4] 其中，直接目标服务于基本目标，而基本目标则致力于终极目标。三重目标的实现，外在形式就是中央宏观经济调控权力的必然存在和有效运行，不可避免地遇到效率与公平的冲突和协调问题。立足于社会整体利益，运用经济法的理念和制度，在财政转移支付过程中掌握好效率与公平的平衡问题，这就是《财政转移支付法》应当解决的根本问题。鉴于此，我们建议将《财政转移支付法》的立法宗旨拟定如下：为了规范财政转移支付行为，提高财政调控效力，促进与协调不同区域之间经济和社会事业发展的基本平衡，保障国民经济协调平稳发展，根根宪法，制定本法。

　　我们主张将财政转移支付的定义在该法中做如下界定：“本法所称财政转移支付，是指与一定事权相对应的财权、财力在不同层级的政府之间的划转和移交，包括中央政府对地方政府的财政收入转移、地方上级政府对下级政府之间的财政收入转移和地方同级政府之间的财政收入转移”。相应地，对于《财政转移支付法》的适用范围也就可以明确规定如下：第一，该法仅适用于政府间的财政转移支付；第二，适用于政府间的横向财政转移（同级地方政府间）和纵向财政转移（上下级政府间）；第三，该法所规范的转移支付行为是指与一定事权相对应的财权、财力在不同层级的政府之间的划转和移交。

　　2．财政转移支付的概念和种类

　　“财政转移支付”是一个属概念，为了明确《财政转移支付法》的具体调整对象，并就处理因财政转移支付而产生的不同经济关系制定相应的法律规则，我们必须明确以下几个种概念，即：普通财政转移支付和特定财政转移支付；中央政府对地方政府的财政转移支付和地方政府之间的财政转移支付。

　　根据财政转移支付的目的之不同，可以将财政转移支付分为普通财政转移支付和特定财政转移支付。普通财政转移支付是指为了均衡各级政府财政能力而普遍存在的一种财政转移支付形式。我国目前存在的一般性转移支付即属于普通财政转移支付。特定财政转移支付是指为了实现特定的政府职能而发生的政策性转移支付。我国目前存在的专项财政转移支付即属于此类。做此分类，可以指导我们在立法时，分别设计不同的法律规则。例如，对于特定财政转移支付，法律必须考虑对所转移的财政资金进行有效的监督等问题。而对普通财政转移支付而言，接受资金的政府可以将转移支付资金作为自有财力自主安排使用，属于均衡性转移支付范畴。

　　根据财政转移支付的流转主体层级不同，可以将财政转移支付分为中央政府对地方政府的财政转移支付和地方政府之间的财政转移支付。这种分类并不考虑转移支付的目的，中央政府对地方政府的财政转移支付或地方政府之间的财政转移支付既可能是普通财政转移支付，也可能是特定财政转移支付。做此分类，可以指导我们在立法时就不同主体之间的财政转移支付做出不同的限制。如法律可以考虑，将中央对地方的财政转移支付的重点限制在特定财政转移支付方面，而地方政府之间的财政转移支付重点则放在地方财政均衡方面。

　　3．在公共财政框架下明确政府职能、逐步划清政府间事权和财权

　　要确立完善的财政转移支付法律制度，就必须首先明确政府间的事权和财权。这是一个基本的前提条件。而事权和财权的划分又必须以公共财政理论为指导。依据公共财政理论的要求，财政转移支付法应根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定政府的职责范围，即事权。应按照有所为、有所不为的原则，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，宜作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。其余财政职能则应由地方政府来承担。

　　关于政府间的财权划分。我们的观点是，地方政府一定的财权是实现地方公共服务自主权的保障。将财权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于财政法治化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善，更是保证财政转移支付制度有效运转的重要前提。当然，财权在中央和地方之间的合理划分，适当下放财权，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制等。

　　4．财政转移支付的模式选择

　　《财政转移支付法》必须对转移支付的模式做出选择。从财政转移支付运行路线来看，世界各国的财政转移支付模式基本可划分为纵向、横向、纵横结合三种模式。纵向转移支付又包括逐级传递式和全覆盖式两种模式。逐级传递式是指上级政府只对相邻的下级政府进行转移支付，把对更下级的转移支付包含在对相邻下级政府的转移支付中。全覆盖式是指上级政府向所有的相邻或不相邻的下级政府直接实行转移支付。我国财政转移支付的现行模式是纵向逐级传递式模式。

　　单一的纵向逐级传递的转移支付模式可以减少中央政府的工作量和转移支付过程中的矛盾，也可以充分发挥地方政府因地制宜的积极性。但也存在问题，包括财政转移支付资金在途停留时间延长，不能及时使用、及时满足基层需要；容易造成转移支付资金的层层截留，越到基层越难以得到必要的转移支付资金等问题。其最终结果可能产生“两难”局面：中央如果集中财力过多，会影响发达地区的积极性；中央集中财力过少，又满足不了财政转移支付的需要，不利于政府间公共服务均等化目标的实现。因此，在我国财政转移支付模式的安排上，我们建议采纳如下观点：采取纵向全覆盖式转移支付和横向转移支付相结合的模式，将普通性转移支付任务的一部分，交由地方政府之间的横向转移支付来解决，中央财政主要承担一部分普通性转移支付和绝大部分专项转移支付。这样，既可以减轻中央财政负担，又能保障中央政府在财政转移支付运作中处于主导地位。[5]

　　5．财政转移支付中资金的拨付与使用监督问题

　　我国现行的财政转移支付制度存的主要问题是，对转移支付资金的拨付和使用缺乏有效的监督制约机制。首先是资金的拨付条件和规模确定问题。由于缺乏具体标准，导致实践中资金拨付存在不确定性和极大的主观随意性。这在特定财政转移支付中表现得尤其明显，进而助长了“跑部钱进”、讨价还价、弄虚作假等不良作风。其次，资金拨付的程序规则问题。必须从法律上确立一套高效、透明的支付程序，防止支付的资金被各级政府层层截留，实现公共财政框架下的民主理财。最后，对拨付的资金使用如何进行监督。在目前的实践中，当中央转移支付资金到达地方后，地方政府支配转移支付资金的主观随意性问题非常突出，往往不能实现中央政府通过财政转移支付特别是专项财政转移支付所要达到的目的。

　　鉴于此，《财政转移支付法》必须设计一套制度来防范此类问题。我们建议：首先，在法律中规定明确且严格的法律责任，对资金拨付和使用主体的法律行为进行严格的法律监督。其次，建立一个行之有效的监督、审计系统，对资金拨付和使用情况进行监控，并掌握有关信息。最后，一套内部的考核办法和奖惩机制也是必不可少的。

　　6．《财政转移支付法》的基本框架

　　依据上述分析，我们认为，未来的《财政转移支付法》可以按照如下框架进行设计：

　　第一章 总则。主要规定转移支付的宗旨、适用范围、基本原则以及其他必要事项。

　　第二章 财政收支权限划分。重点解决规定分税制财政体制下的中央政府和地方政府的事权划分和财权划分问题。

　　第三章 财政转移支付机构。主要规定专门机构的法律地位、职权、职责和工作人员资格等问题。

　　第四章 普通财政转移支付的规则。主要就普通财政转移支付的原则、标准、方式和具体程序等问题做出规定。

　　第五章 特定财政转移支付的规则。主要就特定财政转移支付的原则、标准、方式和具体程序等问题做出规定。

　　第六章 中央政府对地方政府的财政收入转移的原则、标准、方式、程序。

　　第七章 地方政府之间的财政收入转移的原则、标准、方式、程序。

　　第八章 法律责任。

　　第九章 附则。规定关键术语的解释、生效日期等。

　　三、结 语

　　总之，运用经济法的平衡协调和社会责任本位的理念与原则，构建一套完善的公共财政转移支付法律制度，是实现共同富裕和构建社会主义和谐社会的有效途径，也是为西方国家广泛运用并反复证明的规范化发展路径。尽快制定一部高位阶的法律，就财政转移支付制度的重要问题做出明确规定，是目前最为迫切和现实的任务。