党中央高度重视民生问题，党的十六届六中全会和去年底召开的中央经济工作会议都把解决民生问题作为今年和今后一个时期的工作重点。胡锦涛总书记强调，要下大力气解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断提高人民生活水平。温家宝总理也强调，关注民生，重视民生，着力解决民生问题，相应地中央加大对教育、医疗、就业、保障等资金的投入。
如何在制度上保证把党中央、国务院民生资金“大礼包”落到实处、发挥效益，让百姓得到实惠，减少损失浪费和腐败现象，是摆在各级党委政府和纪检监察部门面前的重大课题。湖北省各级党委政府高度重视民生资金使用管理的监督，按照今年中央1号文件提出“目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便”的要求，大力推进制度创新，畅通主渠道，减少运行层次，实行各种民生资金的“直达、直管”的“直通车”管理模式，并为这种模式提供直改、直统、直拨、直网的制度保障，切实提高了民生资金使用的有效性和安全性。
一、 湖北省财政民生资金的规模分析
表一、 湖北省财政民生资金情况 单位：亿元
项目或年度 2005年 2006年 增长率% 2007年（预算数） 增长率%
就业与社会保障 70．7 106．6 50．5 83
教育支出 119．3 144．2 21 180 35．1
卫生支出 30．8 44．5 44．6 44
农业支出 31．4 38．6 23．2 45 16.2
合计 252．2 333．96 32．4 352 5．4
占当年一般预算支出 32．6 32．45 37．4
从表中可以看到，有以下特点：一是增长幅度大。近几年财政用于民生资金逐年增加。从湖北省来看，2006年全省民生资金333.96亿元，比上年增长32.4%，2007年预算352亿元，增长5.4%。二是所占的比重较大。所占一般预算支出的比例，由2005年的32.6%，上升到2007年的37.4%。高于全国2006年民生资金占全国财政支出36.4%的比例，充分体现了支持民生发展的要求。
二、湖北省财政民生资金管理“直通车”的两种方式
（一）实行“一卡通”，实现民生资金直达，有效防止了“跑冒滴漏”。2006年湖北农业补贴资金达25.5亿元。其中省粮食直补资金为70954万元，综合直补资金51786万元，退耕还林粮食补助资金103191．9万元，其他农村补贴资金数额为29214万元。为了保证农村补贴资金使用管理的监督，着力缩短资金链条，减少和取消中间层层拨付的环节，尽量使资金直达，对各种涉农补助资金实行“一折通”或“一卡通”，现金直达农户。有效防止了“跑冒滴漏”，有力地保证了资金运行的安全性。各种补贴资金实行专户、专账管理。乡镇财政所在所在乡镇农村信用社开设“农民补贴资金”专户，并在该专户下，按照粮食直补、退耕还林粮食补助、库区口粮差价补助以及其他纳入“一折通”发放的补贴资金项目，单独建立每一项补贴资金台账，分别核算各项补贴资金的划入、转出和结存情况。对全省961万农户实行登记造册，上榜公布，并在财政与编制政务公开网上公开。坚持做到“六到户”即：政策宣传到户、清册编制到户、信息管理到户、张榜公布到户、通知发放到户、资金直补到户。
2006年湖北对城镇低保、农村“五保户”、农村特困户、特困优抚对象中患重大疾病的人员实施医疗救助共安排资金1.36亿元；其中：中央财政补助资金3150万元，省级福利彩票安排4000万元；各级地方从低保预算中安排5000万元、财政预算安排1000万元、地方福利彩票收入中安排500万元。对这些社保资金，实行个人申请、村民委员会审核、乡镇人民政府审查、县级民政部门审批、两榜公示、实行专户管理，专款专用。救助资金由县级民政部门核定对象和标准，财政部门核拨资金，通过银行、邮局或其他代发单位，按季直接发放到户。
（二）实行民生资金多种直管模式，有效防止“雁过拔毛”
湖北省对民生资金管理，大力推进“村财乡代管村用”、“乡财县管乡用”、“校财局代管校用”等多种直接管理模式。如今年春季开学前，实施农村义务教育免费新机制改革后，２００７年湖北省需要２１．０９亿元“买单”资金。中央承担１２．４９亿元，省级承担８．０８亿元，市级承担７５７万元，县级（市、区、农场）承担４４０３万元。省级财政占全省地方应承担资金总量的比例超过了９４％。统一实行“校财局管”财务体制，将部门预算制度引入学校财务的管理之中，把预算编制、财务核算都直接落实到微观主体学校，并在中心学校建立财务核算点，统一管理下属分校点的财务。实现全省农村义务教育保障经费管理的统一核算软件、统一记账统一科目、统一核算、统一报表。干部不出门，便知财务事。对全省15000多所中小学的财务状况了如指掌，学校的每一笔收支情况都可以通过网络反映出来。
2006年全省新型农村合作医疗试点共41个县(市)，参合农民达到1435万人。省卫生厅、财政厅、民政厅下发了《关于做好2006年新型农村合作医疗试点工作的通知》(鄂卫发[2005]97号)，明确按照省政府决定，将地方财政负担标准由10元／人年提高到15元／人年，同时确定省、县(市)两种负担比例，即国、省贫困县11：4元／人年，其他县10：5元／人年。全省各级财政共安排新型农村合作医疗补助资金4．44亿元，其中：中央财政补助资金22890万元，省级财政补助14842万元，各试点县(市)配套6683万元。今年全省推行合作医疗县市达到82个，3182万农民，补助标准由35元提高到40元（中央与省各一半）测算资金总量12.72亿元。建立新型合作医疗基金管理办法，实行了以县统筹，严格执行“专户管理，封闭运行，专款专用，收支平衡、超支不补、节余转用、利息滚存”的原则，做到“财政管帐不管钱，银行管钱不用药，经办机构用钱不见钱”的基金运行机制。
三、推进“直改、直统、直拨、直网”的新型机制
加强财政民生资金直接有效的监督管理，湖北省坚持“直改、直统、直拨、直网”四个结合，以财政改革为动力，以制度统一为保障，以国库集中支付为手段，专项资金网为保障，创新机制。
（一）直改就是推进财政改革，改革传统的管理模式，为“直通车”开辟道路。湖北省对重大的民生资金管理，都是在各级党委政府高度重视下，深入调查研究、办好试点探索经验的基础上，结合实际，特别是围绕提高资金使用效益，直接到人到户到基层单位，推进制度创新，取得成效后再在全省普遍推行。
在农村义务教育经费保障机制方面，省政府在沙洋县办点。沙洋县结合实际，积极开拓创新，探索了四个直达的改革经验。一是预算编制直达学校。二是财务核算直达学校。在全县初中、镇中心小学设立会计(兼报账员)和出纳，其他小学只设立报账会计，由中心小学代理会计核算和记账。学校作为独立的核算主体，校长对学校财务核算负责。三是资金拨付直达学校。初级中学和中心小学在当地农业银行设立了零余额账户，并通过电信网与国库支付网实现连通。四是财务监控直达学校。财政和教育主管部门通过网络对各学校的财务和用款计划进行适时监控。按照这个模式，在全省普遍推行，取得了显著的成效。
水是生命之源。2006年7月20日湖北省委八届十次全体会议审议通过《湖北省“十—五”新农村建设规划实施纲要》，明确提出，用5年时间，完成国家计划15年完成的湖北省1600多万农村人口的饮水安全问题。据测算，改水成本大约入均390元，解决1609万人共需63亿元，其中中央财政承担45％(恩施州享受西部政策，中央承担66％)，共约30亿元；其余由地方配套，省级财政要拿出10亿元。提前完成改水任务，为保证工程顺利实施，不少地方建立农村饮水项目建设管理办公室，在工程实施过程中，按照《农村饮水安全工程项目建设管理办法》的规定，采取补助性质施工，即由项目法人同受益单位签订施工协议，受益村自行组织施工，工程完工后建设管理办公室组织验收后拨付补助资金。全部工程邀请水利水电工程建设监理处对工程进行监理。
（二）直统就是实行“四个统一”，有效防止“政出多门”
对新型合作医疗试点从试点实行“四个统一”，一是统一实行农民缴费由基层财政所征收管理机制；二是统一建立基金财政专户储存、封闭运行和直接支付的办法，形成了医疗机构、合作医疗经办机构、财政部门和农业银行四方互相监督的运行机制，减少了资金管理上的漏洞。三是统一基金监管模式。采取卫生部门经办、财政审核、基金财政专户管理的办法。财政部门的工作重点是加强两个财政社保专户的管理。有效地实施监督，从制度上制约了截留、挪用合作医疗基金的行为，确保了财政专户资金安全。四是统一整合多种社保资金，认真解决农村五保户、农村特困户等特困群体的医疗保障问题。
对农村义务教育经费管理也实行了“四个统一”，一是统一财务管理体制。二是统一财务会计制度。三是统一会计核算报表。四是统一财务核算软件。使农村中小学财务管理走上规范化、制度化、现代化的轨道。
对各种农村补贴资金统一实行“四管”，即：“乡镇管底册、部门管审核、财政管资金、银行管发放”。达到“三个及时”，即：乡镇及时搜索整理和录入信息、业务部门和财政部门及时审核并送达银行、银行及时将补助资金划入农户“一卡通”账户。
（三）直拨就是财政资金直接向用款单位拨付，减少中间环节。为了适应财政民生资金直接向基层和用款拨付的需要，湖北省推进国库集中收付改革向乡镇延伸。全省1200个乡镇，到去年12月底已经实现了省向700多个乡镇直接支付。在乡镇设立零余账户，用于直接支付。同时取消乡镇财政所和预算单位在各商业银行和其他金融机构开设的所有老账户。财政支出实行网上申请、审核、支付和查询。在推行集中支付时，人员经费及对个人和家庭补助支出、涉农补助支出、政府采购支出、项目支出等由县市财政国库部门实行直接支付，资金直达供应商或最终收款人；公用经费支出实行授权支付，由乡镇预算单位开出支付令，到代理银行办理支付手续。
（四）直网就是建立财政专项资金网，将各项民生资金落实到人到户的情况全部在网上公开，接受社会监督
按照省委、省政府的统一部署，2006年，我省以财政民生资金管理使用情况为主要内容的财政政务公开工作全面推行。经过宣传发动、网站建设、自查整改、考核验收等阶段，省直和各市州县（区）全面完成了财政政务在互联网上公开工作任务。全省120个网站公开了财政政务信息43888条；公开涉及人民群众切身利益的财政专项资金46项，总额达到118亿元，涉及3951万户（人）次；公开了6122个单位和部门预算，涉及预算资金173亿元。通过政务公开，发现和查处了一批财政资金违规问题，维护了人民群众的切身利益，进一步提高了管理水平和服务能力，畅通了人民群众履行知情权、参与权和监督。
为了进一步加强财政民生资金管理，省财政厅制定了专门办法。规定各项财政专项的安排要坚持公开、公正、公平的原则，使用要坚持专款专用原则。对申请财政专项资金的重点项目实行严格的评审制度，重点专项资金的分配要实行公示制度，建立和完善财政支出绩效评价制度。建立财政责任追究制度，对截留、挪用财政资金，滞留应当下拨的财政资金，以虚报、冒领等手段骗取财政资金的单位或个人，除追回有关资金，情节严重的取消该地区或该单位下一年度该项财政专项资金申请资格外，还要根据《财政违法行为处罚处分条例》等法规的相关规定严肃处理。
四、实现了“四个得到”的效果
（一）农民得到了实惠。如粮食直补和综合直补政策的实施，使全省3768万种粮农户人均受益31．52元，956万农产户均增收128．39元，对于调动种粮农民积极性，增加农民收入取到了重要作用。2007年全省已纳入新机制的免费教科书和杂费两项共151884万元，惠及151万名家庭(含城市低保户)经济困难学生，年户均受益1005元。沙泮县2006年秋季学期免杂费、免教科书、补助贫困寄宿生生活费达604万元，惠及4．5万个家庭，平均每个家庭减负130元，群众切实感受到了新机制改革带来的实惠。开学第一天，所有学生全部入学，无一人失学。
如潜江市2006年共安排购机补贴资金91万元。其中中央资金70万元、省配套资金10万元、市配套资金11万元。我们将此资金对全市农机大户、种粮大户、农机服务组织所新购的拖拉机、插秧机、联合收割机进行购机总额３０％之内的财政补贴，共补贴农业机械54台。其中大中型拖拉机15台、联合收割机18台、水稻插秧机21台，受益农民54户。通过购机补贴政策的实施，直接拉动农民购买农业机械的投入达4000余万元。使全市的农机拥有总动力达60．2万瓦，农机固定资产净值达３．１亿元。其中大中型拖拉机２５４０台，手扶拖拉机２１２００台，联合收割机４１０台，插秧机３５台。全市农机化进程得到明显提升。通过农机作业服务，2006年全市农民人均增收６２.２元。
二是基层单位经费得到保障，职能得到加强。如新机制改革前，农村中小学公用经费主要靠收取的学杂费来保证。新机制改革后，中央、省级公用经费18849万元，学校维修补助28200万元。学校的公用经费水平比新机制改革前有所增长，学校正常运转得到了保障，办学条件也将得到进一步改善。通过民生资金的管理，基层管理单位的职能得到加强。如乡镇财政服务职能增强，征收农民参合基金、管理基金的合规使用。新农合基金虽有广大农民交费，但主要组成部分仍是国家财政补助投入，仍是政府性基金，财政部门的全面参与，是保证这一基金安全的前提与基础。
三是上级主管部门得到了解脱。通过直通车的管理模式，各个主管部门不再直接审批资金，年度财务收支计划更加透明，资金的使用方向得到严格的监控，提高了办事效率，简化了办事程序，保障了资金安全。各种资金通过网络实现国库集中支付，减少了资金拨付环节，简化了资金划拨手续，确保了资金不被调剂、挤占和挪用。
四是资金使用得到监督，违纪问题得到了查处。全省纠正不应享受专项资金补贴的人数28955人，涉及1022.91万元，仅洪湖和仙桃两市就通过网上动态管理,适时取消不符合“低保”享受对象6000多人。京山县财政监督局直接从网上获取信息，再到相关部门单位检查，2006年查出违规资金74.19万元，不仅问题查得又快又准，而且监督成本比以往同类检查减少了35%。 如竹溪县少数乡镇卫生院管理一度出现管理混乱的问题，在县合管办人员确定后，迅速展开全面检查，查出新洲乡、中峰乡卫生院挂床10人次的违规事实后，当即对当事人和责任人进行行政处罚，对卫生院处以两倍罚款。丹江口市根据群众举报，对丁家营卫生院弄虚作假套取基金的现象给予了罚款，对当事人进行了行政处罚。郧西县政府发现县合管办超标准配备小轿车后，当即纠正了其错误行为。
五、进一步推进财政民生资金监管的问题和建议
（一）继续加大投入力度，认真解决民生资金“上进下退”的问题。各级政府要继续加大各级民生资金的支持力度。如扩大补贴范围，适当提高农村饮水安全工程的标准，提高对农民的医疗补助水平。认真解决“上进下退”，即中央、省在支民生资金加大支持力度的同时，省以下政府和财政却减少了投入力度。如农村义务教育阶段学生的学杂费全部免除后，有些地方以种种借口减少原来对教育的投入，从而导致学校公用经费不足，诱发新的教育乱收费。从农业资金来看，八个县(市)2003—2005年财政支农支出年平均递增34．33％，其中上级支农专项投入占支农总投入的平均比重达86。93％，年均递增幅度达到36．53％。部分县市本级支农投入不但没有随着上级支农投入的增加而增加，反而有减少的趋势。八个县市2005年的可用财力较上年平均增长14．15％，基本支出占财政总支出的份额平均由67.88％下降到59．73％，可用财力的增加，带来了基本保障能力的提高，但部分县市本级财政支农投入增长幅度仍低于可用财力的增长幅度。因此，要认真解决民生资金“上进下退”的问题，制订有关规定，严格地方民生资金的增长比例和规模，保障民生资金的投入。
（二）降低行政成本，整合各种农业补助资金发放。在农业补贴资金管理上，存在的问题：—是粮食补贴面积难核实，由于湖北省农村人口众多，人均耕地少，且大多分块分散经营，加上近年来土地流转加快，导致粮食补贴面积核实难度较大，存在虚报粮食种植面积的现象。二是粮食补贴发放成本高。粮食直补、综合直补、良种补贴等补贴的发放程序多，要求高。财政部门要印发各种补贴宣传单、监督卡、统计表，还要发放金融机构的存折，并且分阶段，分品种层层核实、统计粮食种植面积，监督政策的落实，基层工作量大，成本高。三是补贴资金发放难度大，一些地方存在村组干部用补贴资金抵扣税、费以及历欠的现象。四是补贴政策效应难体现。我省人均耕种面积少，户均补贴水平低，加之补贴资金分散发放，降低了资金的使用效益，促进粮食生产的政策效应难体现。五是各种民生资金分别由各个部门管理，协调成本增大。农民嫌次数多、手续多而感到麻烦。
随着各级对农村民生资金的逐年增多，项目增多，因此，要充分发挥县市农村财政管理局和乡镇财政所的资源整合的作用。如各种农村补贴资金有13项，可以授权农村财政管理局和乡镇财政所实行一个专班、开一个会、一个文件、一个账户、一张卡统一发放，真正做到目标明确、受益直接，操作简便。因此建议各种面向农村直接到农户的民生资金统一集中归口由县级财政一个综合机构和乡镇财政所具体负责落实。以提高效率，降低成本，方便群众。
（三）制定全国统一的民生财务制度和会计制度，建立管理长效机制。如湖北省开展的新型农村合作医疗试点模式探索与实践工作取得了初步成绩，但是，工作中还存在一些问题，有些问题涉及到大的政策方面，需要中央统一解决。目前，新型农村合作医逆疗试点面逐步扩大，中央转移支付资金、地方配套资金和农民缴费大幅增加，基金筹集、财务管理等事务日益复杂，暴露出的问题也不断增多。各地在加强基金管理过程中，虽然制定了相应的管理办法，但是在基金核算、待遇支付等具体细节方面的规定比较抽象，各地的差别也较大，引起相邻地区农民的攀比。同时，地方制定的规定性文件，其约束性也不强。因此，有必要制定和出台全国统一的新型农村合作医疗财务制度和会计制度，统一的农村义务教育经费管理制度，进一步规范核算和管理工作。
要逐步提高农民的医疗补偿水平。一是努力扩大筹资规模。除了提高财政补助标准外，还要通过制定激励措施，提高村镇集体经济和社会慈善机构支持新型农村合作医疗的积极性。二是着力开展对医疗机构的费用控制。三是根据基金收支状况，及时调整实施方案，使起付线、支付比例、封顶线、大病医疗救助标准等费用控制要素更趋合理。
（四）加大对民生资金管理链条末端的监督，建立健全民众诉求和表达机制。要加大对民生资金管理链条的末端如农合办、农村基层学校、农村财政管理所的监督检查。夯实“村财乡代管村用”、“乡财县管乡用”、“校财局代管校用”等管理基础，对各项民生资金政策的落实开展监督检查，加强对民生资金的规范管理，切实解决损害群众利益的不正之风。建立健全民众诉求和表达机制。今年，要继续把涉及人民群众切身利益的资金、与建设和谐社会密切相关的用于农村义务教育资金、低保资金、医保资金、扶贫资金、惠农资金等进行公开。进一步扩大财政专项资金网上公开的规模。省级网站上公开的财政专项资金力争达到140亿元以上。加强网上答复和处理工作，探索建立网上投诉答复与各地信访工作紧密结合的机制，提高人民群众的满意程度。加强免费查询点建设和管理，为人民群众查询、监督提供优质服务。建立省财政厅与人民群众互通信息的平台，进一步做好厅公众网的“网上投诉”和“厅长信箱”工作，安排专人办理人民群众投诉和咨询，做到件件有着落，事事有回音。
加强民生资金的监督。如对定点医疗机构的监督管理和费用控制。建立健全农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，对定点医疗机构实行例均费用总额控制。对定点医疗机构执行基本用药目录和基本耗材目录情况进行总额控制。对部分疾病实行定额补助和定额付费。定期检查，发现问题及时处理。纠风、财政、审计、物价等职能部门要加强对医疗机构收费行为的监管，坚决打击乱收费和非正常报销行为。
（五）切实解决民生资金落实中的一些具体问题。如两免一补部分具体工作在实际操作中还不够规范。如免费教科书未盖专用章；两免对象未在花名册上及时、亲自签名；学校两免资料还不够完善等。特殊学校免费教材难以到位。据新华书店讲，特殊学校学生教科书没纳入省统一征订书目，需要自己垫付资金直接到出版社邮购，由于数量少，而且基本不存在利润空间，新华书店往往不愿发行。针对这些具体问题服措施认真落实。
