刚刚结束的全国人大常委会第二十八次会议上, 金人庆的《决算报告》和《关于规范财政转移支付情况的报告》的专项工作报告、李金华的《审计工作报告》和全国人大财经委的《审查报告》都对当前我国财政转移支付中存在的突出问题和完善的建议做了全面深刻的分析，财政转移支付问题成为了本次常委会委员审议的重头戏。7月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，将如何解决财政转移支付中存在的问题作为本次会议专门研究的议题之一。从制度层面上规范我国财政转移支付，加快财政转移支付立法应该是从根本上解决问题的关键。

　　 一、加快财政转移支付立法的迫切性

　　 党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要“进一步完善转移支付制度”，这就要求在制度层面上对财政转移支付进行规范。十届全国人大常委会以“基本形成中国特色社会主义法律体系”为本届人大的立法目标，其中制定财政转移支付法也列入了本届人大的立法规划。这充分说明财政转移支付法是具有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是在近期内需要完成的一项重要任务。

　　 （一）加快财政转移支付立法是构建和谐社会的必然需要

　　 “民主法治”、“公平正义”是社会主义和谐社会的基本内涵。完善的财政体制及其转移支付制度是社会主义和谐社会的重要组成部分，因此财政体制及其转移支付一定要体现“民主法治”和“公平正义”。“民主”即要求人民当家作主，通过人民选举的人民代表大会及其常委会对财政转移支付进行立法是体现人民当家作主的最好形式，只有这样才能使财政转移支付维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益；“法治”即要求依法理财、依法转移支付，一方面用完善的法律制度保障人民当家自主的实现，另一方面也要用这一制度来规范行政权力的行使，特别是财政转移支付行为，建立法治政府。和谐社会的“公平正义”除了用道德规范来实现，法律的保障才是长治久安的治本之策。真正落实公平正义，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的“中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持” 这一要求才能真正得到实现。

　　（二）加快财政转移支付立法是规范财政转移支付行为的需要

　　我国当前实施的财政转移支付在对鼓励地方增加财政收入，缓解地方财政紧张的压力，集中财力办大事方面确实发挥了很大的作用。但随着社会主义市场经济体制的日趋完善，公共财政框架体系的逐渐形成，现行转移支付的弊端也日渐显现。主要表现在五个方面：一是地方本级预算草案中转移支付难以编制完整，导致一部分资金脱离了人大的审查监督。据2006年审计工作报告，2005年，20个省（市、区）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。安徽省也存在这一情况，2005年本级预算共编报中央税收返还和补助收入212.3亿元，决算数为403.1亿元，占预算的52.7％；2006年的预算草案264.7亿元，实际执行数521.4亿元，占预算数的50.8％。二是中央各部门多头转移支付，造成资金管理存在混乱现象。据2006年审计工作报告，2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元，这种由中央多个主管部门对口下达补助地方资金的做法，使得预算管理级次和资金分配渠道较为混乱，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不透明，不利于地方政府的管理和人大的监督。同时，地方对口的各部门将这部分资金在年初也不列入本部门的收入预算，但在年终的部门决算中又有反映，造成了部门预决算的差异。三是转移支付的资金使用过于分散。今年的审计工作报告反映，2005年中央财政补助5个省（区）的专项转移支付中，按项目分配的有92项，涉及资金299.22亿元，具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元。四是转移支付中存在虚假现象。一些资金张冠李戴，在使用中完全改变用途，且缺乏有效的监督。五是对转移支付资金的使用效益缺乏绩效考评机制。

　　上述诸多问题，迫切需要国家立法加以规范。

　　（三）加快财政转移支付立法是完善财政法体系的客观需要

　　我国由全国人大及其常委会通过的财政法律并不多，现行财政关系的调整主要靠行政法规和大量的部门规章，相对于成熟市场经济国家的财政法体系，不能不说是个缺憾。这个问题在调整财政支出的法律规范中表现尤为突出。当前，仅有《政府采购法》作为购买性支出方面的法律规范，2006年政府采购的资金从全国来看，占财政支出的8.7％，安徽省为11.4％。对包括转移支付在内的转移性支出目前仅靠财政部制定的部门规章和地方财政部门自身制定的各种办法进行管理。由于部门规章效力层次较低，大多也是从本部门方便管理的角度出发，缺乏权威性，难以满足转移支付制度稳定性、科学性、民主性的要求，也很难对庞大的转移支付资金进行科学规范的管理。根据2006年的全国决算数，中央补助地方支出已占中央财政总支出的57.5％，占地方财政支出的44.4％，对这部分资金的法治化管理是对财政法治化管理的关键，也应该是全国人大常委会建立具有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

　　二、财政转移支付立法的几项基本原则

　　（一）公平优先，兼顾效率原则

　　发展经济要体现效率优先，兼顾公平；做大财政这块蛋糕，也应该遵循效率优先，兼顾公平，这是由我国的基本国情决定的。但财政相对于经济来说应偏向于公平，这是由财政本身收入分配的职能决定的。转移支付作为财政的一个组成部分更应当体现公平这一职能。财政转移支付法制定中应当体现这一基本原则，主要原因是：

　　1、从全国人大常委会预工委的定义看，财政转移支付是指基于上下级政府财政收入能力和支出需求不一致的状况，以实现各地公共服务均等化为目标而实现的一种财政资金的无偿转移和均衡的制度。从其定义中即可看出，实现公共服务均等化是财政转移支付的目标，也是其主要目标，其它任何行为都要服从并服务于这个目标。

　　2、转移支付对于上级政府是一种支出，是一种相对于购买性支出的转移性支出。购买性支出的主要职能是资源配置，更多的是体现效率原则，兼顾公平原则；转移性支出的主要职能是收入分配，更多的是体现公平原则，兼顾效率原则。

　　3、财政转移支付是资金的无偿拨付，价格杠杆、等价交换原理等体现效率的机制对财政转移支付不发挥作用，这种无偿资金的分配应体现公平。

　　对财政转移支付的形式分类一方面要体现公平的主旨，另一方面还要考虑当前财政转移支付体制的现状，这就要求在转移支付的形式分类上，要综合设计多种形式。要继续沿用均衡功能较强的一般性转移支付，主要由其体现公平原则；同时辅之以特定目的的转移支付，当然也要承认现阶段转移支付中存在税收返还的合理性，在分类中仍然保留税收返也是兼顾效率原则的体现。在资金的分配方法上，一般性转移支付资金的分配，根据各地同全国平均公共服务和公共产品供给最低标准的不足部分按需转移支付，体现对中西部地区的扶持和公共事业的保障；特定目的转移支付资金分配根据项目本身的职责或受益范围采取配套、共建的办法按责转移支付，体现对重点地区和事业的支持；税收返还可继续延用现在的办法，实行按劳转移支付，体现对财政增收的激励。

　　（二）公开透明原则

　　社会主义民主的本质是人民当家自主，各级人民代表大会代表人民行使管理国家事务的权力。财政权是国家的一项重要且基本的权力，人大代表对财政预算及其转移支付毫无疑问拥有知情权。因此，公开透明是财政法体系的原则，也是转移支付立法的主要原则。为此，转移支付制度所涉及的政策、执行细则、测算公式、操作程序等要予以公开，使人大代表便于查询，各地区便于了解。在转移支付资金的使用过程中，也要做到资金的公开透明，防止转移支付资金特别是专项转移支付资金被截留挪用。对专项转移支付在确立项目时就要公开透明，项目管理办法和制度以及申请条件要公布于众，哪些单位申报项目资金要公示，哪些单位被审批使用资金也要向全社会公开，接受各方监督，努力提高资金的使用效益。

　　（三）法定原则

　　财政预算、决算是各级人大及其常委会通过的法律案。它要求对国家的全部收支进行全方面的反映。转移支付对上级政府是一种支出，对下级政府是一种收入。因此转移支付应当在各级政府的收支预算草案中完整编列。税收返还和一般性转移支付要根据公式科学测算并全部在预算草案中予以编列；对于相对固定的专项转移支付应当按照往年的实际执行数或预算数进行编列；对于在预算草案编制过程中确实无法预计的专项转移支付，可以暂不列入，但在预算执行过程中要及时对预算进行变更，并报告同级人大常委会，由人大常委会备案或根据情况做出批准与否的决定。当年度发生的全部转移支付都应当在本级决算草案中编列。对各部门接受的转移支付也应当按照上述规则在部门预算草案、部门决算草案中反映，这也是综合预算的要求。最终实现财政转移支付资金在预算、决算中得到完整反映。为了避免数字统计在部门和本级之间的重复，财政部门可以对部门预决、算草案的编制表格进行完善。

　　（四）科学规范原则

　　2006年中央对地方税收返还和补助支出13501.45亿元，占中央财政支出的57.5％,较2005年提高了0.9个百分点。各省对下的转移支付资金总量也是一个不小的数字。2006年安徽省补助地市支出423.8亿元，占省级预算总支出的58.1％。对这笔庞大的转移支付资金进行科学规范的管理应当是转移支付立法的应有之意。为此，我们在制定法律时要改变以“基数法”来测算转移支付额度的办法，采用国际上通用的“因素法”，综合考虑各地的人口数量、城市化程度、人均GDP、人均财政收入、经济结构情况、人口密度，也可以将部分环保指标纳入，选取一些不易受人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观因素。科学设计转移支付测算公式，以此确定转移支付数额。同时对转移支付的程序，包括转移支付预算编制、审批、执行、决算等进行严格的规范。这方面，地方人大尤其要重视，这也是监督法所强调的。科学规范的转移支付还应当对转移支付内部各种类型资金的比重进行调整，一般性转移支付的所占比重应当不断提高，要占到转移支付资金的一半以上；特定目的转移支付可根据事业的不断发展，财政收入的逐步提高而相应增长，但其所占比重应当小于一般性转移支付的比重；现阶段，税收返还占转移支付的比重较大，可以逐步减少其比重，但应当保持一定的规模。

　　三、财政转移支付立法需要注意的其它几个问题

　　（一）财政基本法的确立是我国财政转移支付立法的基础

　　财政基本法主要涉及财政法的基本制度，如财政法的原则，财权、事权的划分、预算制度等普适性规定。它是其它财政法律的上位法，其它法律的制定要以它为依据，不得同它的基本原则和精神相违背。这些基本法的内容在我国宪法中也没有规定，估计短期内宪法也不会规定。我国当前尚无严格意义的财政基本法，如果将财权和事权如何划分和全国人大常委会预算法修订小组对预算法提出的14个方面的问题解决好了，那么预算法基本上可以成为我国的财政基本法。特别需要强调的是财权和事权的明确划分对财政转移支付法的制定尤为关键。

　　上下级政府财政收入和支出需求的不一致直接导致了财政转移支付的产生。只有明确这种不一致在量上是多少，即各级政府的收支各是多少，盈余多少，赤字多少，才能进行上下级政府之间的转移支付，这就要求财权和事权必须在各级政府之间得到明确的划分。在我国当前的财税体制下，财权在中央和地方（主要是省、市、区）得到了明确的划分，在统一税制下基本可以做到全国的统一，但省以下的财权划分上各省情况又不一样。事权的划分，在理论上较为清楚，但在实践中尚没有一部法律对各级政府所应承担的全部事权做出相应的规定，造成各级政府都不知道自己究竟应该干什么，是否干了应该干的，是否干了不应该干的，给转移支付带来了很大难度和不确定性。

　　要制定一部完善的财政转移支付法就应该对财权和事权的划分做出明确界定，即使对省以下的财权和事权不能做出详细规定，也应该确定若干标准和原则。规定各级政府的职能范围以下两个标准可以借鉴：一是看哪级政府对某项职能具有较为有效的管理手段；二是看哪级政府管理该项事务的成本较低。对省以下财权和事权的划分可以由地方立法机关依据大法另行制定。

　　（二）纵向转移支付是我国转移支付的必然模式选择

　　世界各国财政转移支付基本可分为纵向、横向、纵横结合三种模式。西方复合制国家大多采取纵横结合的模式。而完全的横向转移支付国家几乎不存在。针对我国当前的现状，我们认为纵向转移支付应该是我国财政转移支付的必然模式选择。

　　我国自古以来都是单一制国家，历史上因战争或自然灾害而在中央指挥下各省之间的实物、货币转移应该是一种横向的支援，但从没出现过像西方的横向转移支付。我国当前也是单一制国家，各级地方政府之间的自治权相对复合制国家要小，各地方之间的情况也较为复杂，从现行的财税体制看，地方财政收入能满足本地区财政支出需求的省（市、区）还较少，大部分还需要中央的转移支付，靠省（市、区）之间的横向转移支付也不现实。纵横结合的转移支付要求对各地的财力及全国的平均财力根据各地人口运用复杂的公式做出精确的测算，这在当前各省的财政收入统计口径不一致、各省财政信息透明度不高的情况下很难实施。而且在“跑部钱进”的不良风气尚未彻底革除的情况下实施纵横结合的转移支付，还将带来“跑省钱进”的问题。

　　当前我国部分地方政府用各种文件的形式规范对西藏等不发达地区的支援从本质上说也是一种横向转移支付，也是我国实施纵向转移支付的一种有益补充。

　　（三）加强对财政转移支付资金的管理是我国财政转移支付顺利进行的重要保证

　　科学规范的财政转移支付必然要求对财政转移支付资金进行严格的管理，确保财政资金的使用方向和使用效果。为了做到这一点，首先应当强调财政部门作为政府理财的专门部门，也是财政转移支付资金管理的部门，其它部门对下的转移支付资金必须通过财政渠道下拨；同时财政系统内部自上而下对转移支付资金的分配、使用效益要进行跟踪监督和评价考核，确保财政资金的使用效益；各级审计部门也应当加大对财政转移支付资金的审计，重点是对资金使用效益的审计；各级发展改革部门在分配转移支付资金时要在年初部门预算中予以细化，不能细化的要在执行中做出说明，并在部门决算中全部反映；各级国、地税部门在做好收入征管的同时，要积极向财政部门提供转移支付资金测算的有关数据；各级人大及其常委会要按照《监督法》的要求对转移支付资金进行全程的监控，必要时可以委托审计部门对转移支付资金进行专项审计，通过对转移支付资金的管理，力争实现转移支付的规范、完整、科学、透明。