今年6月2日至3日，我们怀着对农村研究的兴趣，到地处鄂东南湘鄂赣三省交界处的崇阳县调查了解“以钱养事”新机制的情况。发现这个长期贫穷的山区县正在发生着天翻地覆的新变化。公路飘飞天际外，群山入眼叠翠中。桂花林场林深竹密，空气清香如蜜，略逊九寨之沟；青山水库碧水荡漾，风光秀美，宛若天池之丽。工业园区排排厂房在建，县城座座新楼林立。农村各种税费全部取消，各项惠民政策全面落实，“以钱养事”促进了公益事业发展，山区农村正在宽松的政策环境中快速走向富裕。县委书记周亨华感慨地说：是近几年湖北改革的翅膀托起了崇阳的腾飞。

　　一、崇阳县“以钱养事”的制度安排

　　我们的理解，“以钱养事”实质是一种政府采购或政府购买，是政府支持农村公益事业发展的成本。与政府采购的有形物品相比，“以钱养事”是政府购买的农村公益服务的无形产品。因此，是一种理念和机制创新。是与全面建设农村小康社会相适应的，满足农民生产生活需要的，由政府购买以现代农村科技为核心内容的社会化公益事业服务的机制。是计划与市场的有机结合，家庭经营与专业技术分工的有机结合，传统方式与现代农业的有机结合，国外的普遍做法与中国的实际结合。采取的是“财政出钱，购买服务、合同管理，农民认可，考核兑现”模式。具有以下特点：

　　 一是责任主体由过去业务部门的宏观“条条”官办为主转变为乡镇人民政府微观“块块”购买为主体。体现了以农民为本、服务基层、服务农民生产和技术需要的原则。

　　二是重构了微观主体机制，由过去计划经济形成的僵化的“以钱养人”的“官办”组织转变为面向市场的自主经营、自负盈亏的“企业”性组织。乡镇“七站八所全部实行转制，按要求解除了与原单位的劳动人事关系；人员全部退出事业编制，并进行了身份置换。该县应完成身份置换456名，实际完成身份置换456人，共支付一次性补偿金781.1万元；转制事业单位的转制身份人员全部实行了社会养老保险，至2005年底，单位和个人均按规定补偿到位。2006年转制身份上岗从事公益性服务的人员，其当年养老金续保单位部分已按规定全部缴纳到位，养老保险卡册已经全部发放至转制单位职工和续聘人员。转制后的服务中心成为独立法人，依法产生法人代表，到工商或民政部门办理法人登记手续。

　　 三是资金供给由过去农民“掏腰包”为主转变为政府全额买单。体现了以城带乡、以工促农的要求。从2006年开始，县财政每年要将农村公益性服务经费纳入年度财政预算。鄂发[2005]13号文件有规定的，按其标准预算：即：农业按水田种植面积每亩1.2元，预算48万元；文化体育按乡村人口人平0.5元，预算17.9万元；畜牧防疫按农户每户2元，预算15.6万元。其它行业的农村公益性服务经费，根据实际情况预算，计划生育按育龄妇女人数每人10元，预算83.4万元；水利以事定岗15个，预算18万元；农机监理和农机公益性服务预12万元；水产以事定岗7个，预算84万元；村镇建设以事定岗8个，预算9.6万元；广播电视将公益性与经营性服务于一体，经费自收自支。以上农村公益性服务经费总预算212.9万元。其中省里下拨179万元，县财政供给33.9万元。县财政会同县业务主管部门按上年度统计部门的资料或服务工作量，将预算确定的服务经费指标分解落实到具体的服务项目和乡(镇) (或片区)。以后，根据农村公益性事业发展的需要和财力的许可，逐年加大对农村公益性事业的财政投入。由乡(镇)和县业务主管部门共同呈文请示，报县政府批准，增加财政预算。对重大动植物病疫和防汛救灾等突发事件，由县政府统一组织实施，财政按规定程序追加经费。

　　 四是人员报酬由固定供给制转变为合同考核制。采取“委托服务制”。根据不同行业的特点，采取“定岗服务招聘制”、“县级行政主管部门派出制”，体现“花钱买服务，养事不养人”的要求，由乡镇政府与当地的服务中心签订规范的服务合同，明确服务项目要求、经费数额和考核方式。服务中心接受委托后，组织工作人员按时完成合同规定的工作任务。

　　考核结算与服务费支付办法。由乡镇人民政府和县业务主管部门共同制订公益性服务合同考核办法，并组成考核专班进行考核；对公益性服务项目完成的数量、质量和效果，实行百分制量化考核，考核结果要报服务对象认可，以村组干部和农民代表签字凭证为依据。考核全年分上半年和年终两次，合计平均得分为年终考核得分，考核直接到每位承包人员或到每个服务项目，将考核结果与服务费支付挂钩。年终考核90分以上按总服务费的100％拨付；80—89分按总服务费的80％拨付；70—79分按总服务费的30％拨付；60—69分按总服务费的70％拨付；60分以下，且造成损失要承担经济责任的，发包方可终止合同。县财政要分期预拨部分服务经费，但预拨总额不得超过全年服务经费的60％，余下的按年终考核综合得分结算，—次性拨付。

　　二、肖岭乡“以钱养事”新机制运行情况

　　我们到肖岭乡进行了调查。全乡有10个村，3.6万人，耕地面积3.07万亩，其中水田2.6万亩。山林面积8万亩。2006年全乡人均纯收入2600元。肖岭乡农村公益事业“以钱养事”共设立6个服务中心，其职责和工资报酬情况如下：

　　1、农技服务中心：6个人，劳务费6万元。主要负责农技培训和实用技术指导、农作物病虫害监测调查及防治技术指导、农业资源及环境调查与保护、农作物优质品种的引进试验示范及新技术推广等公益服务职能。

　　2、城镇建设服务中心：1个人，劳务费1.2万元。主要负责由乡镇政府委托的集镇建设服务、编制村庄规划、环境卫生管理等公益性服务职能。协助房管和协助有形建筑市场管理等按市场机制运作。

　　3、计划生育服务中心：2006年6个人，劳务费6.1万元，今年4个人，劳务费5.3万元。主要负责由乡镇政府委托的组织育龄妇女 “三查”、上环取环、避孕节育、优生优育、生殖保健和计划生育技术服务的常规管理等公益性服务职能。经批准的生殖键康服务和与计划生育技术相关的临床医疗等经营性服务职能自行承担。

　　4、畜牧兽医技术服务中心：5个人，劳务费2006年1.23万元，今年2.89万元。主要负责由乡镇政府委托的实施动物常规防疫、组织重大动物疫病预防控制、畜牧业生产和品种选育等公益性服务职能。饲料和兽药销售、畜禽诊治等经营性服务职能自行承担。原畜牧兽医站协助承担的畜禽防疫和检疫、种畜禽管理、兽医卫生监督、医政和兽药管理等行政执法职能上交县畜牧局。

　　5、文化服务中心：1个人，去年劳务费1.7万元，今年1.95万元。主要负责由乡镇政府委托的收集保护民间文化遗产、组织群众文化活动、指导乡镇社区文化室建设等公益性服务职能。书刊经营、影视放映等经营服务性职能自行承担。

　　6、水利服务中心：1个人，1.44万元。主要负责由乡镇政府委托的编制申报和监督实施小型水利工程建设、治理和开发河库塘堰、监测和防治水土流失、防汛抗旱、管护水利设施等公益性职能。购销有关水利设施器材等经营性服务职能自行承担。

　　6个服务中心连同广播电视服务中心等共有28人，比改革前58人，减少一半。2005年财政供给10.8万元，2006年19.5万元，2006年25.2万元，比改革前增长1.3倍。

　　三、“以钱养事”新机制取得的成效

　　一是实现了农村公益性服务的全方位、广覆盖，多方受益。政府花了值得的钱，购买了农民需要办的事，农民享受了公共服务。新机制体现了服务范围宽广、服务项目多，服务中心角色转换。普遍反映激活了微观主体，服务人员工作责任心增强了，工作效率提高了，技能水平提高了，个人收入增加了，各种公益性活动异彩纷呈，真正使农民得到了实惠。

　　二是实现了乡镇政府职能的转变和规范化运行。明确县直业务主管负责制定“以钱养事”合同文本，提出对农村公益性事业发展指导性意见，乡镇政府与承担公益性服务的各类服务中心签订“以钱养事”合同，乡各个服务中心再与承担“以钱养事”个人签订分合同。乡镇不设一级财政，不再催收催种，围绕缴费收税转，而是以服务为核心，真正实现了向服务型政府的转变。

　　三是实现了政府对农村公益事业的全额资金保障，减轻了农民负担。县政府确定了 “以钱养事”农村服务经费标准，在财力十分困难的情况下，将农村公益性服务经费足额纳入了财政预算，专项用于农村公益性服务。2006年崇阳县用于农村公益性服务的资金共计391.9万元，除省级补助资金外，本级财政资金比上年度增加100万元。为加强资金管理，在县、乡财政设立了资金专项实行专账管理，根据合同考核结算，采取国库集中支付直达承担服务的单位和个人。2006年该县乡镇所有服务人员经费和服务项目资金均全部承兑。

　　四是实现了政府为农民提供高效优质公益服务的目的。机制运行的结果，改变了原来花钱养人不办事、办事不及时、效果不好的运行模式，实现了主动服务、优质服务。去年乡里有个农民水产养殖户，晚上发现养殖池有异常情况，向水产人员打去电话，水产服务人员当即骑摩托车及时赶来进行了技术处理，保障了养殖安全。

　　四、主要问题与建议

　　我省在农村实行“以钱养事”制度，不啻说是一次乡镇体制革命，它扬弃了原计划经济的诸多问题，探索了在市场经济条件下为农民、农村提供有效服务的制度和机制。崇阳县按照省委、省政府要求，改革乡镇政府服务体制，实行“以钱养事”制度，取得了很好的成绩，达到了预期的目的。但在调查中，他们反映存在新技术、新品种、新机具推广缺乏人才的问题。农村产业结构调整随着市场要求而不断变化，但现有农技/机技术人员年龄结构偏大，知识老化，新的大学生进不来，影响了新技术的推广速度和产业机构优化。这是我省的普遍问题，也是一个老问题。应该说，利用“以钱养事”制度可以为解决这个问题提供机会，但问题之所以还存在，一个重要原因是人才的流动和聘用受限，它基本上只能囿于县有关专业部门内部已有的人员，携带新技术的人才难以进入。崇阳县也采取了一些措施，如聘用个体专业技术能人为农民服务，但它仍不能解决根本问题，满足不了需求。科技部、人事部于2004年底联合下发了《关于开展科技特派员到基层创业行动试点工作的若干意见》，在全国推广科技特派员工作。我省黄冈、恩施也参与了试点，效果很好。科技特派员制度是按照“自觉自愿，双向选择，利益共享，风险共担”的原则，由高校、科研单位、机关事业单位按照要求派出人员到农村创业，带技术、带项目为农村服务，它是一种主动性技术服务。如果我省推广“以钱养事”改革，再辅以“科技特派员”制度，将会很好地弥补目前基层新技术人才缺乏的问题，建议省委、省政府总结科技特派员工作经验，在我省加以推广。

　　从长远来说，要建立政府农村采购、农业合作组织和私人机构三部分组成的农村公益服务体系。其中以农业合作组织为主体，以政府农村采购为主导，以私人机构为补充。扩展政府购买的范围和领域，主要是在农村建立各种农业研究机构和咨询服务机构，扩展城乡人才服务渠道，允许更多的私人参与经营和服务。