绪言：

　　所谓宪政，是指一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约[1]。如果把宪政理解成一种国家制度，它保证所有国家机构都在宪法所规定的范围内行使权利，且所有的法律及其解释都符合宪法的文字与精神。宪法包括两大组成部分：对国家机构的设置及其权力与义务的划分[2]；对公民基本权利的保障[3]。

　　公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”[4]。公共财政具有四个主要特征：首先，以满足公共需要为主要目标和重心；其次，以提供公共产品和服务作为基本方式；再次，以权利制衡的规范的公共选择作为决策机制；以现代意义的具有公开性、透明性、完整性、事前确定和严格执行的预算作为基本管理制度[5]。

　　预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划。预算是国家管理社会经济事务和政府实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家财政体系中居于核心地位。在国家宏观调控体系中，预算法贯彻国家财政政策和产业政策，反映并约束政府的宏观经济活动的方向和范围。

　　笔者拟从宪政体制对国家行使公共职能的规制和公民基本权利的保障出发，对现代国家公共财政和预算的运行及其应该注意的问题略作讨论，以期对宪政下的公共财证与预算有更进一步的认识。

　　宪政下公共财政的运行：

　　现代公共财政是建立在法制基础之上的，财政法定主义是现代其的内在要求。然而，宪政虽然与法治有着紧密不可分的联系，但也存在着相当的差别。宪法是“更高的法”，它比普通法律具有更高的效力，宪政则是法治的更高形式，同时又是对法治的一种制约[6]。宪法的基本任务之一是保障公民的基本权利，宪政则为这种保障提供一种制度，从立法、行政和权利救济方面对公民基本权利提供最基本也是最重要的保障。

　　宪政的首要任务是保障立法对公民所规定的限制不能侵犯宪法对公民所平等保障的自由[7]。因此，在立法方面，公共财政运行所遵循的法律不应该违背宪法对公民基本权利保障的精神。公共财政以政府为纳税人提供公共产品和服务为基本方式，而这种公共产品和服务并非是无偿的，它是通过国家凭借强制力从公民中征收一部分财产并购买实现的。由于涉及公民基本财产权利的保护，因此应该防止国家滥用国家权力肆意征收公民财产。宪政则从立法方面限制了国家权力的滥用。

　　具体到实践中，在我国立法体制下，法律是由全国人大及其常委会制定的，现对于行政法规和规章而言，民主基础更广泛，因此，人们的利益往往得到更充分的考虑和保护。而公共财政事关国家公共职能的实现和人们的基本权益，因而，应该尽量通过制定法律来规范国家行使公共财政的职能。但由于历史的原因，我国现行法律体制下，有关公共职能的事项的法律规范以行政规范和部门规章为主，尤其是部门规章占据绝对数量优势，法律规定无论从数量还是质量方面，都明显不足。在这种情况下，首先应该尽量制定法律来规范事关公民基本权益的事项，同时对制定的法律规范进行宪政审查，确保公民的基本权利得到维护。

　　与此同时，还应该注意的一个问题是法制的统一。由于部门规章数量过多，存在不同的法律规范对同一内容的事项重复规定且内容不相协调的现象，有些行政法规、部门规章甚至不同程度的存在有背法律规定的现象；同时，各个地方的行政法规和政府规章内容不相统一，或与法律、行政法规及部门规章不相一致。这些地方法规、规章一般规定政府公共财政职能的具体执行，其内容的不相一致必定不利于公民基本权利的保护，所以，宪政下的公共财政的运行还要求法制的统一。

　　在法律的执行方面，由于宪法的基本目标是保障公民的基本权利，因此，宪法的独特任务是将法律义务保持在公民基本权利所允许的范围之内，从而要求对公共权力加以限制。所以，宪政下政府的公共职能往往通过法律的明确规定表现出来，法律没有规定的，原则上，政府不享有该项职权。但是，我国现行法律体制下，对于宪政的这项要求做的远远不够。再行使公共职能方面，政府机关往往存在滥用权力或执行不力的现象。在公共财政方面，政府的滥权越权失职现象表现的尤为突出，如巧立明目征收费用、大搞“形象工程”、基础设施建设不力等层出不足[8]。

　　至于在权利救济方面，我国在1989年通过了《行政诉讼法》，并规定了由政府机关承担举证责任，公民对不法行政行为造成的损害可以通过行政诉讼来救济。但是，《行政诉讼法》只规定了对具体行政行为进行司法审查，而没有规定法院可以对抽象行政行为进行司法审查，这是不合宪政要求的。宪法也是法，应该具有实际效力并能解决实际社会问题，宪法的效力通过对不符合宪法的文字和精神的下位法进行审查并对其效力予以判断来实现。由于没有规定法院的抽象司法审查的权力，对一些违宪的法律规定或法规规章，法院对依据这些法律规范作出来的行政行为就不能进行审查，公民以此而受到的损害便不能通过司法途径得到救济，显然有背宪法保护公民基本权利的要求。

　　宪政下的预算：

　　预算是国家公共财政的一个核心方面，国家的财政职能先从预算开始，预算规定了政府活动的范围和方向。宪政下公共财政运行的基本要求对于预算而言，无疑也是适用的。笔者不欲再作叙述，而仅从预算的民主化和公开透明两个方面略作评述。

　　宪政和民主无疑是分不开的，只有民主才能法治符合人民的普遍利益。现代国家也普遍接受了民主原则，公民直接或间接参与自身事务的管理成为现代政治的最重要的特点之一。因而，应该在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议和监督的作用。在我国现行的预算制度下，预算的编制过程中公众参与有限，提交给人大审议的预算方案又往往非常抽象，不利于人大代表审查；在预算的执行过程中，对于政府是否按照预算行使了职能，人大的监督职能发挥也往往有限，归根究底，在于没有有效的制度保障公众的参与和人大的监督。所以，预算要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障[9]。这也是宪法限制政府职能保障公民基本权利的应有之义。

　　预算的公开透明不足一直是我国预算体制的弊病。我国的预算存在下述几个方面的突出问题：首先，预算内容编制粗略，编制出来的预算是“外行人看不懂，内行人说不清”，难以对其进行实质审查和监督。其次，预算内容残缺。我国的预算只反映了预算内的财政收支活动状况，大量预算外的公共收支行为仍然游离于预算的监督约束之外，破坏了预算的完整性，支解了公共财政预算的职能。再次，预算支出膨胀，法定支出项目多；同时各个部门热衷于搞建设、上项目，无限扩大项目的规格和造价，增加财政的负担；机构膨胀，冗员充塞。最后，预算变更频繁，在实际预算执行中，某些政府领导法制观念薄弱，加上对预算调整的有关规定不明确，预算变动十分随意和频繁[10]。上述问题的存在都影响了预算的公开透明度，相当程度上弱化了人大代表审议和监督作用的发挥，也影响了公众的参与。

　　现代宪政体制要求预算的公开透明，即要让公众了解预算的过程和内容，并且在预算的过程当中提出各自的意见，参考世界各法治发达国家的实践，无不如此。要对预算的公开透明进行改革，核心在于加强人大的作用，依据现有的法律，特别是《预算法》，真正落实人大对于政府预算的审查批准和监督职能。同时要将过去不公开的政府内部的账目（除涉及到国家机密和不便于让公众了解的部分预算内容之外），变成可以公开让公众了解的预算[11]。这也是宪政的基本价值——民主、权利和自由——在预算领域的体现。

　　结语：

　　公共财政和预算是一个涉及领域广泛，各方面知识综合交错的部门，笔者从宪政的要求，特别是对公民基本权利的保障出发，略述了现代公共财政和预算与宪政的关系，期望对公共财政和预算的改革有所裨益。