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关于征税权的争论应该建立在理性主义的基础之上
翟继光

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【正文】

  理性主义的兴起给我们带来了近代的科学与民主,也给人类带来了从未有过的巨大物质财富和精神财富。近来,我国关于征税权的争论实际上是关于民主征税与科学征税的争论。需要说明的是,关于征税权的争论应该建立在理性主义的基础之上,不能为了强调某种观点而采取夸张等文学手段。例如,不久前有媒体发表了一篇关于征税权是否合理的文章《越权收税十一年:收税前,听听丈母娘的声音》,其论证方法和一些具体结论就表现出明显的非理性。

  税收法定主义是税收立法的基本原则,也是我国《立法法》所明确规定的目标。但税收法定主义在任何国家和任何时期都不是一个空洞的口号和抽象的目标。发达国家的税收法定主义也有一个发展的过程,并非一蹴而就。我国在改革开放初期,由人大授权国务院制定税收暂行条例是符合我国国情的,即使到今天,一概要求由人大来制定全部税法也是不可行的。《立法法》仅要求财政、税收的基本制度制定法律,同时还允许“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”。因此,上述文章“暂行条例本身就是违法产物”的观点是很值得商榷的。《宪法》明确赋予了全国人大常委会撤销国务院制定的同法律相抵触的行政法规的权力。如果现行暂行条例都是违法的产物,我们是否就可以因此认为全国人大常委会渎职了,或者违宪了呢?显然,这些结论都是站不住脚的。

  税收法定主义强调,依法征税的一个重要思想基础是三权分立,即立法权、行政权、司法权各有分工,从而在某种意义上起到制衡作用。我国实行议行合一,“一切权力属于人民”,全国人大和地方各级人大是“人民行使国家权力的机关”,行政权和司法权都是隶属于人大之下的权力(但不宜认为行政权、司法权隶属于立法权),并不存在行政权、司法权与立法权的制衡。因此,我国的立法权并不严格由人大行使,而是主要由人大行使,行政机关也行使一定的立法权。行政机关的立法权也在人大立法权之下,受人大监督。可见,我国国务院行使税收立法权与西方发达国家的政府行使税收立法权在性质上是不同的。我国的税收立法权无论是由全国人大行使,还是由国务院行使,或者由财政部、国家税务总局行使,只是权力内部分工的问题,最终效果是一样的。例如,全国人大审议通过的《企业所得税法》、《个人所得税法》,但在现实执法中,如果没有财政部、国家税务总局制定的几百个文件,两部法律是无法执行的。无论是税务部门,还是广大纳税人,在实际纳税时,主要执行的还是财政部、国家税务总局的那几百个文件。

  还有律师提出,“全国人大的权力一直由国务院在行使,国务院再授给财政部,财政部授给国家税务总局,国家税务总局放给各省市,一直到县以下的开发区管委会”。这也是对我国现行征税权划分不了解的表现。全国人大已经在行使很多税收立法权,并且正在更多地行使税收立法权,如2011年将《车船税暂行条例》上升为《车船税法》,以及正在研究起草《增值税法》等。国务院更是税收立法权的重要行使者,授权给财政部的只是很小的一部分。财政部和国家税务总局是两个平级部门,不可能出现财政部授权给国家税务总局的现象。目前我国的征税权主要集中在中央,不存在“国家税务总局放给各省市,一直到县以下的开发区管委会”现象。还有文章指出:“2007年印花税突然由1‰上调至3‰,都由财政部说了算,不见任何授权”。这一观点也是站不住脚的。印花税税率的每次调整都是“经国务院批准”的,包括2007年5月30日对印花税税率的调整,财政部并没有相关权力。或许是因为每次税率调整的通知都是财政部发布的,社会才会“感性”地认为是财政部在行使这一权力。有文章指出,“税收立法避开全国人大,形成了上行下效的局面”,因为“中央一般都把税收立法权下放到地方政府,地方人大很少有机会参与”。这一观点更是不分前因后果,牵强附会。在我国现行的体制下,国务院即使下放税收立法权,也不可能下放给地方人大,只能下放给地方政府。不是国务院不想下放,而是国务院无权下放给地方人大。

  征税权的合理划分在任何一个国家都是重大问题。我国征税权的划分的确有不合理之处,但我们应当在整体发展中来看待这个问题。从国家整体立法权的行使来看,全国人大和地方各级人大在越来越多地行使立法权。当然,在税收立法权的行使方面,人大还显得比较落后。从发展的角度来看,全国人大已经在越来越多地行使税收立法权,《车船税法》的制定就显示出我国未来主要税种,甚至全部税种的立法权都要由全国人大来行使的趋势。因此,从整体发展的角度来看待这个问题,主要领域的立法权都已经集中到人大的手中,只是税收立法权稍显落后,但离税收法定主义的目标已经不远了。

  在任何人都可以发表言论、任何人都有可能成为舆论领袖的网络时代,一些网民似乎越来越缺乏理性。但是,无论到什么时候,学者都应当保持理性,既不刻意迎合政府,也不刻意迎合网络民意。学者的职责是对头脑发热者浇上一盆冷水,让他们冷静下来,让社会理性起来.

  

【作者简介】
    翟继光,法学博士,中国政法大学副教授、硕士生导师。
【出处】载《中国税务报》2012年2月1日第5版。
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