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预算法的修改与完善综述
——基于“第二届中国财税法博士论坛”的讨论
傅光明

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【正文】

  第二届中国财税法博士论坛以《预算法的修改与完善》为主题于2010年11月27日在安徽大学法学院举办。来自全国各地的30多名财税法学博士和其他学科博士以及从事预算管理的实际工作者参加了会议。我应邀参加会议并作了发言。会议由安徽大学法学院副院长华国庆主持。大家围绕预算法修改和完善的一些热点、难点问题进行了热烈的讨论,开展了激烈的争鸣,收到了一些重大的研究成果。

  一、 关于预算法修改和完善的重大意义

  预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务计划。中国法学会财税法学会副会长、中国人民大学法学院教授徐孟洲认为:首先,预算法修改是推进我国民主法制建设的战略性举措。预算法是民主法制建设的基础性制度。是政治制度改革的切入点,地位很高、涉及宪法、其他法制。其次,是构建中国社会主义特色法律体系的重要的支柱性法律,是财政法的核心。第三、是促进和转变经济发展方式的重要法律。预算法不仅是分配和筹措财政资金的作用,对调控经济和转变经济发展方式具有重要作用。第四、是健全反腐倡廉、从源头上防治腐败、防治小金库等发挥长效作用的基本制度。修改预算法最根本的还是要树立依法治国的理念,坚持把依法治理放在首位,用法律来管理预算,限制行政权力,真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道。

  安徽省人大常委会财经委副主任委员、预算工委主任庄立权回顾了安徽省人大常委会加强预算监督的历程,和实施大包干一样,1985年他们率先在全国出台了《预算管理暂行条例》,在地方预算立法和监督上勇于突破和创新。他认为,预算立法和监督要坚持规范、完整、科学、透明的原则。

  安徽大学副校长、教授王源扩认为:预算法的修改有两个不同的背景:一是1994年出台预算法是在经济体制和财政体制改革的背景之下,而这次修订是处在“十二五”规划实施的新的历史时期,经济面临大量新的问题。二是民生关注的背景不同。1994年预算主体是政府预算,而这次修改背景是人民预算,规制预算。他认为预算法修改要加强预算的完整性和执行力,特别是要将预算外资金纳入预算管理。

  二、关于宪法与预算法的关系问题

  中央财经大学法学院教授、宪政与司法改革研究中心主任蒋劲松认为:宪法与部门法的关系,是一种分工。宪法的天然职责是对大是大非的问题直接作出明确规定,如果宪法不规定,让部门法规定,部门法也无能为力。预算是宪法学的基础问题。宪法应当对关乎预算法律体系基础和根本的难题作出规定,或破冰开道。部门法应当贯彻宪法规定法的预算规定,还应当守住宪法预算规定的底线。如果要求部门法来冲破阻碍预算法律体系基础和根本的隘口,那实在是强部门法所难。他认为,当代宪法应当对下列预算问题直接规定:一是宪法规定法应当明确规定若干实体性预算问题,以规范和约束预算关系主体的基本预算行为。包括行政机关和代议机关各自的基本预算职权;行政机关对预算的总体平衡权;代议机关对预算草案的自由审议权;代议机关的预算决定权的具体内涵;代议机关全口径预算决定权;代议机关预算执行监督权;调整预算的权力;临时预算草案的提出权和决定权。二是宪法的预算规定还要明确规定预算程序的底线,足以指引和确定预算关系主体的基本预算行为。包括谁参加预算制定程序;有哪能些期限;代议机关审议决定预算草案的程序特点。授权与拨款问题;代议机关若逾期不能制定预算如何补救;如何处理预算变动;如何监督预算执行情况。

   在宪法预算制度缺失的条件下,他从法理学的角度,提出一种代议法预算制度的新概念,与宪法法、行政法并列,改变预算法在经济法下的孙子辈现状,实现代议民主,来提高预算法的定位。

   有的学者认为:要对现行的政治制度进行必要的改革,理顺行政机关与立法机关的关系,强化代议制民主,增强立法机关对预算的约束。

  三、关于现行《预算法》存在的主要问题

   财政部科研所经济学博士尚伟认为:我国预算法在财政收支范围、财政支出管理权限和法律责任等方面的问题较为突出:一是部门法各行其是,缺乏协调性。各种法律对在财政支出中所占的比重都有明确的规定,已超出了当年财政新增的财力,严重影响财政收支平衡。二是预算审批环节法律漏洞较多。各主体执法主体职责不够明确。预算年度起讫时间安排不科学;法律中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛盾的问题;预算内审内容缺乏明确的法律规定;地方政府举债背后离预算监督,财政的隐性风险增大。三是预算设立五级的级次过多,不利于提高财政管理效率。四是预算法律责任界定不明确,处罚力度不够。五是人大对预算的监督流于形式。六是预算审计的独立性不强。

   四、关于修订预算法的理念、原则和收支范围

  预算法的理念是预算法灵魂。预算法的原则是指预算法应当遵循的基本准则。美国联邦预算局局长史密斯于1945年提出八条原则:预算必须反映总统的行政计划;预算必须加强行政部门的责任;预算的编制、批准与执行应以政府各部门的财政与业务报告为依据;预算收支在时间上要保持灵活性;预算程序必须多样化;预算必须加强行政部门的主动性;第七,预算的“工具”必须充分;必须保证编制好的预算顺利付诸实施。

  安徽大学法学院副院长华国庆作了《我国预算法修改的若干思考》的演讲。他认为;一是修改预算法的理念,是对预算权及其行使实施有效控制。二是我国现行预算法修改应当体现以下要求:体现公共财政的要求;规范预算调整的要求;体现财政改革的成果;修改有关预算赤字与债务的规定;强调预算编制的完整性。三是在立法宗旨中建议增加规范和约束政府的财政收支行为的内容。在预算法的原则中建议增加预算民主的原则、财政公开的原则、真实性原则、完整性原则、统一性原则、年度性原则。在财政管理体制中,建议修改为:国家按照事权与财权相一致的原则,建立和完善分税制财政管理体制。

  在预算收支范围上,他建议增加划分预算收支范围的原则。具体为根据事权与财权一致的原则,依法划分各级政府间的收支范围。原来的将收入划分为税收收入和非税收入欠妥。建议按照政府收支分类改革的类别划分。应当为税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等。

   五、关于修订和完善预算编制、执行、调整、监督方面的法律规定

   有的学者认为:我国的预算编制需要从以下方面进行改进:一是完善复式预算制度。将各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。二是明确预算编制权的主体。建立相对独立的的预算编制机构,使预算编制与预算执行相对分离。三是改变预算资金管理方式,强化部门预算。四是延长预算编制时间。五是借鉴国外零基预算和绩效预算的经验,改革预算编制方法,破除基数加增长法对中国预算编制的影响。

   财政部科研所经济学博士尚伟认为:一是明确部门预算编制的主体。建议将《预算法》第十六条修改为:地方政府财政部门负责审核、汇总本级各部门预算、决算草案,具体编制本级预算、决算草案。二是在法律中增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款。三是在法律中明确规定预算年度中央财政对地方财政的转移支付的基本原则、补助规模等内容。四是细化法律责任。确定违反预算法的各项法律责任。包括行政责任、经济责任和民事及刑事法律责任追究。

   安徽大学法学院副院长华国庆建议规定预算编制的原则、如及时原则、完整原则、真实原则、年度原则。建议规定预算编制的具体时间。在中央政府债务规定中增加健全财政健全原则,防范财政风险。在预算审查和批准中,增加有关预算修正案的条款。增加有关政府预算、决算未获人大及其常委会批准后如何处理的条款。在预算执行中,增加规范预算超收收入安排使用的规定。吸收一些地方立法的规定,对初审的内容、初审机关的职权、效力等作出规定。此外对预算调整提出修改的建议,建议对68条中“重大政策调整”的规定删除。建议对预算减收增支都要报经人大常委会审批。

  有的学者认为:我国预算审批制度应当进行以下改革:一是预算审批机关应当享有预算草案调整权。二是在县级以上人大建立独立的预算委员会,协助行使预算审批权。三是健全预算审批程序。依法行使预算审批权。预算的初审、审议、审批和公布,都应当有明确的法律依据。四是由预算综合审批改为分项审批。根据部门预算的项目和性质,分解成若干议案进行审批。五是明确预算被否决后的后果和责任。督促预算编制机关认真履行职责,建立临时预算制度,以应对可能的预算效力真空。六是编制滚动预算和财政中长期计划。

  六、关于改革预算年度、级次和强化预算监督职能

  财政部科研所经济学博士尚伟提出:将预算年度由目前的历年制改为跨年制。可以考虑将预逄年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同时修改《人民代表大会组织法》有关条款。在强化预逄监督职能方面,他提出。在地方各级人大成立预工作委员会,配合充足的专业人员,加强对预算的监督。同时将各级审计划归于同级人大管辖,对人大负责。有的学者提出,除了接受审计机关的审计外,必要时引入民间审计力量。

  湖北省财政厅傅光明博士提出:减少预算级次。将目前五级预算减少为三级预算。主要是通过省直管县,减少市级级次;通过乡财县管减少乡镇级级次。通过这种方式,将目前五级财政预算减少为中央、省、县三级预算级次。

  安徽大学法学院副院长华国庆提出:在预算级次上,建议修改为:国家设立中央和地方两级预算,地方政府预算级次由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况决定,并报国务院备案。

  七、关于预算收入预测和预算收入超收的规范

  中国人民大学法学院徐阳光博士作了《收入预测与预算法治》的演讲。他认为,收入预测是预算编制的开始环节,关系到预算编制水平和预算执行的效果。实践表明,中国财政收入高速增长,但预决算收入偏差度持续偏大,“超收”与“超支”相伴并存,成为税收预测实践的离奇现象。说明收入预测存在严重问题。究其原因,技术、方法层面的客观因素固然存在,但各种激励机制下的主观偏离抉择更值得我们注意。收入预测面临的真正挑战不是技术上的,而是政治和法律层面的。我们必须理顺政府间关系,完善预算法律制度,并构建一套科学合理的收入预测法律机制。

  武汉大学法学院教授熊伟和他的学生王宗涛提交了《从收入到支出:论预算法规制重心的转移》。他们认为:预算有两种功能,即政府管理层面的功能和民主统制的功能。说明收入预算在两个层面所起的不同作用。从财政民主统制的角度出发,收入预算功能呈现弱化之势。可以考虑取消立法机关对收入预算的审批。通过这种设计,意在突出支出预算的作用,加强对政府财政支出的控制,实现预算民主统制的真正价值,解决中国目前财政支出约束不够的问题。

  中国政法大学民商经济法学院所长教授施正文点评认为,收入预测不具备法律效力,但对收入仍然有意义。至少对支出安排、对收入组织有导向作用。收入预测主要讲科学性、合理性,而不是法律性。预算法对此仍然应有规定。预算法主要解决资金分配、使用的问题,保障纳税人的权益。

  武汉大学法学院教授熊伟认为:预算法对预算收入应当是只审查不审批。预算收入依据税法征收,应收尽收。但是如果预算收入有法律规定,收入超收就是违法。因此,超收收入的使用实际上是一个支出问题。人大应当把重点由收入转向支出。

  安徽大学法学院副院长华国庆认为:收支两个方面都很重要,不可偏废。预算收入中的罚没收入要规范。超收收入要规范,要纳入各级人大的审批,解决随意性开支的问题。

  八、关于财政公开透明问题

  安徽大学法学院副院长华国庆认为:应当在预算法中增加预算公开的条款:经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准、调整预算、决算,应当及时向社会公开。但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的办法,由国务院规定。

   湖北省财政厅傅光明博士就财政公开透明对于反腐倡廉的作用作了演讲。他认为在财政支出规模逐年扩大、民生财政支出逐年扩大的形势下,适度扩大对财政民生资金的透明度,对于杜绝财政支出中的损失浪费和腐败现象具有一定的作用。但是他对全面扩大部门预算和全部财政公开提出了担忧,认为可能产生的公开风险。主要是可能激化社会矛盾,导致各阶层主体之间的心理不平衡和支出攀比。因此提出积极地有条件有步骤的财政公开透明。

  中国政法大学民商经济法学院所长教授施正文认为,公开是非常重要的监督形式。无论是财政民主,还是人大监督,知情权是前提。公开预算是政治体制改革的突破口和切入点。是一个中心、一个窗口。一个平台。人大要加强专门机构的作用,延长时间,需要有专业性。要增强公开形式,丰富公开内容。实行网上公开,技术没有问题。要发挥新闻监督的作用。公开要慢慢来,只要沉重的大门打开一个缝,若干年就会逐步公开。公开还可能形成一个财政法律市场出来。

  九、关于财政收支平衡问题

  有的学者认为,应当对财政收支出平衡的内容进行修改。一是实行预算内外统一的综合预算。保证权力机关对财政行为的全方位的约束。二是强化复式预算的规定。并对各部分预算是否坚持收支平衡分别提出要求。三是对复式预算各个部分赤字分别计算。,以便进行评估和绩效。四是允许省一级财政发行地方建设公债。但必须经过国务院批准。同时保证专款专用。省以下地方财政实行收支平衡。五是对经常性财政支出的约束。有的学者坚持认为要坚持财政收支平衡的原则,认为财政收支平衡仍然是预算法的核心和灵魂。

  十、关于发挥人大代表的监督和司法监督作用

  有学者认为,要大幅度地提高人大代表的素质。改变现行人大代表对预算审批知识素质过低的现状。建立健全专业化的预算审批队伍。一些从事预算工作实际工作者提出要发挥预算专门机构的初审作用。发挥对预算草案、决算审查的作用,发挥人大代表监督的作用。而充分发挥初审机构的作用尤其重要。他们提出应当赋予人大监督机构的审计调查作用。有的提出要在预算监督中逐步引入司法监督。

  

【作者简介】
    傅光明,湖北省财政厅。
【出处】原载《地方财政研究》2011年第1期。
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