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消除权力寻租要靠宪政、民主、法治建设
傅光明

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【摘要】本文提出运用宪政、民主、法治三位一体治理腐败的措施。法治是宪政之纲,民主是宪政之魂,宪政是民主与法治的结合部和统一体。并分别就宪政、民主、法治建设治理腐败提出了看法。目标是确保权力人民化、民生化、社会化,廉洁化。
【关键词】权力寻租 宪政 民主 法治 建设
【正文】

  一、问题的提出

  权力寻租仍然是中国经济高速增长能否持续、贫富差距扩大是否能够消除、社会是否能够保持和谐稳定的一个重大现实问题。近几年来党中央采取标本兼治的措施,取得了阶段成效。但是要彻底根治腐败,消除权力寻租,要靠宪政、民主、法治建设。

  据吴敬琏的研究表明,由于行政权力对经济活动的干预加强和寻租规模的扩大,腐败活动猖獗。根据1989年以后若干学者的独立研究,我国租金总额占GDP的比率高达20—30%。绝对额高达4—5万亿元。对我国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。1994年全国居民的基尼系数已经达到了0.43的高水平,超过了国际上0.40的警戒线。世界银行《2006年世界发展报告》公布的数据显示,中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47。〔1〕

  党的十五大提出了依法治国,建设社会主义法治国家的目标和任务,十六大作出建设社会主义民主政治的方针,这是在政治体制改革和民主法制建设思路上的一个重大突破和新的发展。宪政、民主、法治建设已经成为我国实现社会主义市场经济所要求的上层建筑的重要保证。是规范政府权力、正确配置权力、保证公民的基本权利不受侵犯并加强对政府的控制与监督的关键措施,是国家长治久安、经济社会持续发展的必由之道,是构建惩治和预防腐败体系内在必然的要求。

  在一个民主和法治的国家,宪政、民主、法治是三位一体的。共同的目标是确保权力人民化、民生化、社会化,廉洁化。法治是宪政之纲,民主是宪政之魂,宪政是民主与法治的结合部和统一体。宪政是指一种使政治运作法律化的观念或理想状态,它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受到宪法的制约。宪政的本质特征就是控制公共权力,实现公民权利与国家公共权力的均衡,保障人民的权力;民主就是人民当家作主,掌握自己和国家的命运。也就是以民决政。包括民主选举领导人和政府,人民的基本权利能够得到有效保障;法治是更为深层次的制度问题。是法律至上,宪法至尊,以法治国,依法办事,在法律面前人人平等,民权至重,民生为本。就是经济人和政府都置身于法治的框架之下,都受到法律的约束。法律通过政府保护产权、实施合同、维护市场秩序。但同时法律也约束政府,法治造成一个有限政府与有效政府。法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。在法治下,政府与市场是一种保持距离的关系。因此现代宪政、民主和法治的共同本质精神和最主要的功能,就是处理好国家权力与公民权利的关系,坚持好国家权力既属于人民又来自人民的人民主权原则,从而通过民众广泛的政治参与有效控制国家权力的合法行使,防止权力滥用和腐败,以保障公民权利和人民利益以及经济的自由发展。

  确立宪政、民主、法治对于我国来说是一个极其艰巨的任务,我们是实行社会主义制度的国家,具有强大的生命力和无比的优越性,我们坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一,不可能和资本主义国家的政治制度一样。要批判地吸收人类一切进步的东西为我们所用,包括吸收先进的进步的政治制度。同时还因为我国是一个长期缺乏宪政、民主、法治的传统和文化积淀的历史惯性。自梁漱溟提出“伦理社会”这一概念和费孝通提出“中国人的差序格局”说以来,学术各界一般均认为,传统中国基本上是一个靠儒家所提出的“仁”和“礼”来维系其动作的“礼俗社会”,用通俗话来说,传统中国社会基本上是一个“关系社会”,较为普遍地形成了一个比较明显的行为品格,那就是一般不大注重刚性的制度规则约束,而是在较多情况下是灵活且弹性地处理人际交往关系和事务。韦伯认为:理性化的法律在现代化的西方社会形成过程中发生的特殊重要作用。有两种类型的合理性;一种是形式合理性;一种是实质合理性。特别是体现形式合理的法律是西方社会所特有的。而包括中国在内的东方社会法律文明的基本特征是价值合理性或实质合理性。其法律形态的最大特点就是关注实质原则或实质正义,这就成为一种制约因素。数千年的中国传统文化中所承传下来的这种精神导向和行为特征,给我们今天在市场经济条件下的法治建设和反腐败斗争带来一系列的潜在问题。

  二、确立宪法权威

  宪法是从资产阶段革命产生的,其背景在于公共权力与个人权利的冲突。英国宪法的产生,从1215年的“自由大宪章”到1688年“光荣革命”之后的“权利法案”和“主权继承法”再到1911年的议会法,经历了近700年的历史。美国是一个制定成文宪法的国家,也是唯一的一个先立宪后建国的国家。综观各宪政民主制度已经确立的国家,其建立宪政的宗旨,无不在于废除或者防止专制独裁,建立和发展民主政治,保障公民的权利自由。得到普遍认可的宪法基本原则,主要包括财产权神圣不可侵犯、主权在民、公民的不可侵犯的权利与自由;法治与民主,权力分离与制约平衡。体现这些基本原则的宪政基本制度包括,代议制政府制度和围绕这一制度产生的选举制度与竞争性政党制度,选举与任命相结合的人事制度以及政府制度外的多角度、全方位的监督制约制度等等。

  宪法是我国的根本大法。宪法的主要内容是保障人民的基本权利。包括公有财产和私有财产权利,都不受侵犯。这些年来宪法经过多次修改,不断完善,特别是最近一次修改,写进了保护私有财产,保护人权的内容。但是在执行过程中,需要进一步树立宪法的权威。需要进一步根据宪法来审查各个部门和各个地方推出的法规。需要进一步依法治官,依法治权。规范政府层级间的事权与财权,规范政府官员行使的职权,使政府逐步退出对微观经济领域的直接管理,凡是能用市场机制解决的,不再行政审批。严格用法律规范官员的自由裁量权和审批权,建立有权必有责、用权受监督的行政执法责任体系,杜绝政府滥用权力和侵犯公民的基本权利。赋予纳税人支持和监督政府的基本权利义务。要针对寻租活动产生普遍化的原因是政府对经济生活过度干预和自由裁量权过大的问题,进一步完善人民代表大会制度,健全宪法制度和其他法律制度,包括完善宏观调控法律制度,健全财税、国有资产和金融法律,适当扩大各级人大及其常委会对政府的监督权力,在宪法中增加预防和治理腐败的条文。

  三、进一步扩大社会主义民主

  民主一词起源于古希腊语,意思是民众掌握、作主。后

  人理解为人民统治,就是人民管理自己的事务。马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中指出:“不是国家制度创造人民,而是人民创造国家制度”。〔2〕后来,马克思在总结巴黎公社经验的同时,明确表述了他关于民主就是人民当权的观点。因此概括地说,民主应是人民当家作主。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”和“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”社会主义民主是人类历史上新的更高类型的民主。它的本质特征有四个方面:它是工人阶级及其他劳动人民当家作主的民主;是社会成员中绝大多数人享有的民

  共产党历来高度评价民主的价值和意义。中国共产党领导的民主;是由工人阶级政党领导、组织工人阶级及其他广大劳动群众参加管理和监督的民主;是实现劳动解放的民主。中国在不同的时期曾经从不同的方面反复地论述过民主问题的重要性。毛泽东指出:没有广大人民的民主,就没有人民当家作主的国家;邓小平强调指出:没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。江泽民进一步号召我们,要努力建设有中国特色的社会主义民主政治和法治国家。胡锦涛进而指出:没有民主,就没有现代化。人民民主专政是我国的国

  体。人民民主,是广大人民在工人阶级和共产党领导之下,团结起来,组成自己的国家、选举自己的政府。人民有言论集会结社等项的自由权和选举权。人民代表大会是按照民主集中制原则建立的国家政体形式,是我国的根本政治制度。统一战线和多党合作理论是我党在革命实践中逐步形成的,是对马克思主义民主理论的重大发展。民族区域自治理论是人民主权原则和尊重多数保护少数原则的伟大实践,是社会主义民主观在处理统一的多民族国家内部民族问题上的具体运用和体现,是我党对马克思主义民主理论和民族问题理论的深化和发展。“一国两制”理论是邓小平理论的重要组成部分,是邓小平从中国实际出发,对马克思主义民主理论和国家学说的新发展,也是对毛泽东关于和平统一祖国思想的重大发展。

  改革开放以来,我们在进行经济体制改革的同时,不断推进了民主政治改革,取得了一定的成效。在新形势下,实现党的十七大描绘的宏伟蓝图,应对国际形势的挑战和风险,特别是应对国际金融危机冲击,保持经济平稳较快发展;抓紧解决党内存在的突出问题,保持社会稳定和谐,必须继续积极稳妥地推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法治。要继续推进社会主义民主的制度建设,坚持和完善人民代表大会制度,不断完善选举权制度,进一步保证选举的民主性、真实性、广泛性。充分发挥各级人大的职能,进一步密切各级人大同选民的联系,更好地发挥人民代表的作用。进一步扩大基层民主;坚持和完善民主监督制度。健全和完善党内民主。扩大选人用人民主,建立健全干部选拔运用提名制度的新举措。健全干部选拔运用监督机制和责任追究制度。切实保障公民的基本权利。推进社会主义民主的制度建设和依法治国进程,最根本的目的是实现人民当家作主,保证公民依法享有广泛的权利和自由。特别是落实保障民生的各种措施,保障人民对政府和工作人员进行监督的权利。

  四、健全社会主义法治

  法治是现代各国的普遍要求,是宪法政的真谛,是民主的基础,是社会秩序的保障,是现代政治文明的普遍准则。法治和民主、宪政一样,都是在资产阶级反对封建专制和革命之后逐步发展起来的。其基本含义有:法治是专制的对立面;是法律至上;是良法之治;是权利本位;是限制公共权制度力;是司法独立。我国社会主义民主政治建设的实践证明,保障人民当家作主,必须实行法制。邓小平提出:为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法制化。使这些和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的注意力的改变而改变。〔〔3〕邓小平坚决主张实行法治,也就是必须使民主制度化、使民主受制度和法律规制,以保障社会主义民主的充分实现,保证国家的长治久安和兴旺发达。

  钱颖一认为:法治下的政府是有限政府,法治的一个重要作用是约束政府。他认为,法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面。虽然表现形式不同,但是都反映了同一根本性的观念误区,就是把法律作为政府管理经济的工具,即法律的“政府工具论”。只有彻底改变法律的政府工具论的观念。才能使政府成为真正的有限政府,才能建成真正的法治。〔4〕

  发挥法治在消除寻租中的作用,首先要建立透明的法律框架和公开制度。立法过程要有公民广泛参与,法律要为公众所知;要使公民对自己的行为的法律后果有可预见性。同时加大政府公共权力公开力度。借鉴世界各国的反腐成果,制定和出台《中华人民共和国反腐败法》。其次,要加强人大对行政权运行的约束和监督,在政府内部建立健全行政决策、执行与监督相互协调相互制约的内部制约机制。健全和完善人大对政府监督的内容、程序、方式和程度,特别要加强对政府预算、政府投资和公共资源处分的监督。再次是保证司法公正和独立性,加强司法对政府的监督,加大对腐败案件的查处。最后是依靠群众监督、民主监督,包括政协监督,民主党派监督,人民群众来信来访的监督,特别关注新闻媒体、网络信息技术和社会公众对政府的监督力度。发挥举报腐败的作用。

  

【注释】
  〔1〕吴敬琏《让历史照亮未来的道路:论中国改革的市场经济方向》原载《经济社会体制比较》2009年第5期)。 
  〔2〕马克思:《黑格尔法哲学批判》《马克思恩格斯全集》第1卷人民出版社1995年版第281页。 
  〔3〕邓小平《解放思想、实事求是、团结一致向前看》,《邓小平文选》第2卷人民出版社1994年版第146页。 
  〔4〕钱颖一《政府与法治》《比较》2003年第3期。
【出处】原载《中国法学会》2010年第1期。
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