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公共财政与和谐社会
徐文博

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【摘要】构建和谐社会是我们现阶段的发展目标,以发展的眼光看,公共财政应当适应改革的需求。针对现在公共财政一些不和谐的问题, 从公共政策与和谐社会的关系入手,本文将重点讨论在中国的中央与地方、三农政策及社会保障体系的构建等问题上的一些制度设想,以期对改革有所建议 。
【关键词】和谐社会 公共财政 冲突 社会保障
【正文】

  问题的提出:

  在日前召开的全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议上,财政部长金人庆在讲话中指出,保障农村义务教育健康发展,是公共财政义不容辞的责任。

  全面理解、深入把握社会主义和谐社会的丰富内涵,需要从不同的学科视角进行深刻剖析。从公共政策角度看,社会主义和谐社会的基本特征是:(1)政策合法化程度高。在民主、法治的社会,政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段,也是公共政策得以实施的前提。(2)公共政策体现社会公正。社会公正是现代社会行为的基本准则,也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。与公共政策相关的社会公正是指分化的各社会阶层和群体有合法渠道平等地表达对政策问题的诉求,从而在公共政策上平等地体现各阶层和群体的利益。(3)公共政策体现利益平衡。既然公共政策本质上是关涉社会主体的利益问题,公共政策就应把社会主体的利益实现问题作为核心,明确体现社会主体的利益原则。这就要求在制定公共政策的过程中,始终以社会主体的利益需求为政策着眼点和落脚点,时刻关注社会主体利益需求的实现和维护。(4)公共政策保障弱者。维护社会主体的利益,要优先考虑维护处于弱势地位的个人或群体。这符合几个最基本的原则:一是以人为本的发展理念;二是社会关怀的伦理取向;三是政府价值的实践求证。

  

  二 公共财政与构建和谐社会的冲突

  

   “财政学从本质上说是一个社会科学的范畴,而不只是一种纯粹的技术分析工具。” “在任何时代、任何社会制度下,财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容,“因为从经济学的角度看,政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置(包括收入再分配)的社会机制……是关系到宪政、民主、法治的政治大问题。”,既然财政是个大问题,那么解决社会的不和谐,财政具有推卸不掉的责任。

  

  1、公共财政应通过对“私人契约”的保护,重塑“诚信精神”

  

   在市场经济条件下,契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式,因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础,诚信是签订和履行“私人契约” 的道德基础,没有诚信,“私人契约”就会难以履行。市场经济的基础是交换,交换的基石是诚信。西方学者马克斯•韦伯在《中国宗教》一书中,说中国商人缺乏“诚实”和彼此毫不信任,这是对中国商人缺乏了解。恰恰相反,中国商人则是非常强调“信”、“诚”之道德的。然而,在实行市场经济的今天,由于历史的长期禁锢和市场经济转轨时期体制的不完善,加之公共领域和私人领域的划分不清,使得“私人契约”在很大程度上得不到有效得执行,使得社会的交易成本大大的加大,中国社会传统的诚信美德得到破坏,阻碍着市场交易范围的扩大,阻碍着市场体制的建立。公共财政应当抽身比赛,切切实实的当好裁判员,通过有效的公共政策,降低交易的履行成本,促进契约的有效执行,重塑市场的“诚信精神”。

  

  2、公共财政应通过法治化,逐步形成有效的民主财政

  

   公共财政是建立在市场经济基础上,并与之相适应的一种财政模式,因此,公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具,公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲,公共财政首先必然是“法治”的财政,因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。基于对私人契约保护的本质特征,现代“法治”的核心必然是“治政府”,人民通过法律限制政府的权力,体现在财政上就是建立民主财政。建立人民说了算的财政。通过财政的民主化,逐步促进政治的民主化。

  

  3、财政应通过公共化,退出私人领域,提供更广泛的公共产品

  

   在市场经济条件下,市场上的交易活动一般只发生在私人领域,市场经济从本质上要求政府退出这一领域,把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。非赢利性是公共财政的本质特征之一。在我国目前以市场为目的的改革中,市场经济体制的确立过程,就要发挥市场配置资源的基础性作用,改变政府配置资源的方式,不能再像过去那样,政府想做什么就做什么。体现在财政上,就是财政支出范围的问题。因此,要发挥市场配置资源的基础性作用,财政支出范围就只能界定在市场做不了的即失灵的领域,以弥补市场的不足,提供更广泛的公共产品。

  

   从历史上看,社会的和谐是自发形成的,不是“构建的”,在一定程度上也是不能“构建”的,在我们宣传和谐社会的同时,如何运用财政政策使每个公民可以享受到经济增长给他们带来的实实在在的利益,使每个公民在经济增长中自身得到发展,使每个公民在经济增长的同时增进社会认同感,是我们的政府应该认认真真思考的,也是我国财政在促进经济发展,克服社会的不和谐,建立和谐社会中应该承担的历史使命。

  三 公共财政的改革构想

  财政作为调节社会分配关系、促进公正与公平的物质基础和重要政策工具,在构建和谐社会过程中具有不可替代的作用。当前,我们应该站在新的起点上进一步完善财政政策,更好地促进和谐社会建设和维护社会公平与正义,使广大群众在经济发展过程中得到更多的实惠。

  构建和谐社会需从改善民生破题。和谐社会无疑应该是一个相对富裕的社会,但光有富裕是不够的,还要看财富怎样分配,利益怎样协调。和谐社会首先应该是一个以人为本的社会,是一个大多数人能够分享改革和发展成果的社会。所以,财政必须充分发挥职能,为构建和谐社会主动加力。

    当前,从中央到地方各级财政实力在不断壮大,但财力还不够雄厚,而人民群众生活中遇到的困难和需要解决的问题还很多,有些问题短时间内难以完全解决,这是财政工作中相对长久的矛盾,需要我们更新理财观,树立全新的公共财政的发展观。因为财政促进经济稳定增长是支持发展,财政促进经济社会协调发展和体制创新,也是支持发展。在构建和谐社会的进程中,财政政策应该发挥社会利益关系调节器的作用,从以人为本的原则出发,科学运筹财政资金,调配资源,创造条件,统筹兼顾各阶层利益,维护群众切身利益,形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。

    财政政策必须坚持以人为本。在构建和谐社会的进程中,财政政策的选择应该体现广大人民的利益,特别是社会弱势群体的利益,少谋“锦上添花”之策,多行“雪中送炭”之举,真正体现为民理财的原则。因为在经济转型、体制转轨的过程中,伴随社会财富高速增长,不同阶层和不同群体享受改革成果的机会并不公平。一些在计划经济时代做出了重要贡献的产业工人和无地农民、失地农民获得的补偿显然是不对等的。而财政作为社会财富二次分配的政策工具,应该将有限的财力用在刀刃上,将财政支出重点向“三农”倾斜,向社会保障倾斜,促进社会成员的福利最大化和均衡化。

    建立财政对三农的政策支持体系。当前构建和谐社会的重点在农村,最大的难点也是在农村。长期以来,我国财政资金投放主要集中在城市,即使对农村提供的为数不多的公共产品,也是通过向农民收费或摊派完成的。今年全国大范围取消农业税后,一些地区的乡(镇)级财政更加困难,没有足够的财力提供辖区内的农村公共物品。为此,我们必须重新审视和及时调整财政支农政策。一方面要采劝存量调整”和“增量投入”的方式,继续加大对农业和农村的投入,促进农村经济发展和改善农民生活,逐步实现城乡公共服务的均等化和缩小城乡差距;另一方面要优化财政支农资金投向,从支持粮食增产向改善农民生产生活条件、集中财力重点解决农村教育、医疗和困难救助等基础社会事业发展滞后问题,逐步提高农村公共服务能力,促进城乡协调发展。

    建立财政对社会保障的政策支持体系。社会保障是实现社会公平的基本要求,也是和谐社会的重要支柱,但我国的社会保障覆盖面偏低,远未达到市场经济的“稳压器”作用。财政应及时调整政策的着力点,把加大社会保障资金投入和完善政策实施方式结合起来,逐步建立与经济发展水平相适应的财政政策支持体系。一是完善财政促进就业长效机制。要继续加大财政对促进就业的投入,积极支持农村劳动力转移就业工作,逐步实现城乡统筹就业。二是财政社保资金要重点支持教育体制改革和公共卫生体制改革,通过促进公共福利事业的发展,使群众能分享到经济发展的成果。三是建立以政府财政为依托、城乡一体化、“低水平、广覆盖”的社会救助制度,避免贫困人口的生存危机,缩小贫富差距。四是建立社会保障预算,实现政府对社会保险从“无限责任”到“有限责任”的转变,促进社会保障的可持续发展。

  

【作者简介】
    徐文博,北京大学法学院。
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