引言: 关于预算管理职权，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。本片主要分三个层次论述，第一部分是：描述目前我国预算管理职权分配的现状及存在的问题；第二部分：浅析其问题及其产生的原因；第三部分：分析问题并提出解决的方案。

　　（一） 现状

　　目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。但是财政部预算司官员认为，中央政府有几个部门拥有预算分配权，破坏了预算的完整性，与当前推进的部门预算改革目标相背离；某些有预算分配权的部门年初预留部分预算资金，不按预算规矩花钱，给地方预算和人大审计带来麻烦。如2003年，国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元，预留76.13亿元，而在年初审批下达的228.36亿元中，实际落实到项目的只有173.4亿元。又如，国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8至11月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。

　　政府管理的钱都来自纳税人，是人民的钱，按说应该取之于民、用之于民，可是其中一部分却用错了地方，成了问题资金，由此造成的对国家经济的损害、产生的腐败行为和带来的负面影响还是触目惊心。在法制社会，这种行为必须得到有效制约，但面对如此巨大的财政黑洞，单靠审计部门的事后审计，恐怕难以从根本上解决问题。那么，谁来看管政府的钱，替人民理财？我国宪法和法律对全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会在财政监管和管理方面的职权做了明确规定。财政监督管理职权是人大的一项法定职权。虽然对中央部门近三年来的预算执行审计查出的违法违纪金额逐年下降，但从1998年至2000年，查出的违法违纪总额仍达315.64亿元。

　　譬如国家法律对科技教育投入有明确规定，促使各级政府不得不按比例列入财政预算，但有些地方预算资金却难以到位。仅武汉市去年就查出挪用预算内教育资金3378万元，其中1422万元被建了办公和住宅楼，这样的事情在地方财政中屡见不鲜。更何况还有大量的资金游离于管理之中，成为腐败现象滋生的温床。再以某地级市的财政报告为例，去年财政支出26.76亿元,支出项目为五大类;今年预算收入为27.83亿元,安排预算支出共计九大类.几十亿元的庞大资金,仅仅被派用到几十甚至十几个类别上,就算有了归宿.在我国现行的类、款、项、目四个预算科目中，政府的财政报告往往只列到类，至多列到款。面对几十个分类数字，谁也难以搞清每一笔收入和支出是否合理和可靠。尽管人大代表对这种编制粗略、项目不细、透明度低的预算草案表示不满，强烈要求改变“外行看不懂，内行说不清”的局面。但为大局考虑，代表们还是在经过一天甚至仅仅半天的讨论后，让这样的财政报告顺利通过了，本该最有效的监督，成了“认真走过场，被动搞形式”的一种程序。而就是这样的预算，在执行过程中往往还会大打折扣，随意调剂、挪用、挤占资金的现象时有发生。

　　（二） 存在问题及其原因

　　毫无疑问，预算过程中存在强大的既得利益。一般地讲，权力越大的机构，维持和追加其预算份额的可能性越高。拥有预算分配权的部门和官员也不例外。维护和强化既得利益是既得利益者的本能，他们在预算过程中总是使出浑身解数力求通过对自己有利的预算方案。从某种意义上讲，预算就是一个利益相关者争夺资源的平台，强势群体比弱势群体拥有大得多的能量争夺对自己有利的预算份额，而且在新的预算年度中，他们不仅有足够的能量维护自己在过去预算年度中获得的既得利益，而且也有强大的能量获得追加的预算份额。

　　即便目前预算管理职权的分配当中存在着强大的既得利益，使得一方面预算的规模日益扩大；另一方面预算越来越僵化。与发达国家相比，中国这是中国经济发展的特点决定的。如中国目前从计划经济向社会主义市场经济转轨，政府预算中还存在着基本建设预算资金。现在，中国对基本建设项目实行审批制，由发改委负责审批，审批立项的同时就意味着财政资金的配套，财政资金下达发改委，发改委就有了基本建设资金的预算和分配权。如果将基本建设预算资金统一到财政部管，那项目审批由谁来负责？这涉及基本建设项目审批制度的改革。因此，在法治脆弱、各种非正式制度盛行和预算程序存在严重缺陷的国家里，对国家战略和政府政策而言具有重要意义的预算项目，除非经济的持续增长带来源源不断地额外收入为其提供资金，否则几乎无法从既得利益者占有的预算份额中吸取资源。

　　（三） 解决措施

　　基于上面的国家预算职权配置中存在的问题及其产生的不良后果，我认为既有本身预算权分配的不合理，也有预算管理体制的一些不足造成的。所以具体的措施也将涉及两方面来讲：

　　1．进一步明确中央与地方政府的事权划分

　　我国宪法对各级政府间事权划分也作了原则性规定，但在一些事务上，中央政府与地方政府及各级地方政府间的职责与权限并不十分清楚，在具体处理上不易把握，特别是经济管理权限与责任的划分。

　　　　财政与事权相统一是建立财政管理体制的基本原则，分税制是以合理划分中央政府与地方政府的事权为基础的，只有科学的规范的事权划分及相应的支出职责的划分，才可能有合理的收入的划分，实现财权与事权相统一原则。从我国实际情况来看，中央与地方政府在公共支出（包括政治、社会、文教及其他各项事业的支出）方面事权与财权的划分基本是清楚的，难点在于如何明确界定和划分政府在经济方面的事权和财权。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，政府在经济方面的事权应当按照政企分开的原则，在中央政府与地方政府之间合理划分事权、分割财权。

　　2．完善中央对地方的财政转移支付制度，制定转移支付法

　　　　当前，国际上实行分税制的国家，有不同的财政转移支付制度，概括起来可分为三种类型。我国转移支付可通过以下两种方式进行：一是一般性的财政补助。主要用来平衡地方财政预算，满足地方政府履行职能所需要的基本开支。这种补助可根据地方财政收支差额来确定，由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，不附加任何条件，无偿拨给地方政府由其统筹使用。二是中央对地方的专项拨款补助。这种补助在资金使用方向、用途及下级政府资金配套等方面都应该有明确规定，主要支持地方政府完成难以承担的公共服务项目或带有全国性的项目，鼓励那些符合国家经济政策的行业和项目的发展。以上两种补助在财力分配上，应该按照各地区人口、经济实力、财政收入水平和支出需求等因素和国家产业政策，在各地区间进行调整和分配。

　　3．制定分税制地方预算管理体制法

　　现行分税制预算管理体制只是相对规范了中央政府与以省级政府为代表的地方政府间的财政分配关系，省级以下各级政府间的财政分配关系有待完善。要参照中央对省级的分税制模式，按照统一领导、分级管理的原则，结合各地实际情况，将分税制财政管理体制进一步予以规范。

　　4．加强法制建设，有法必依

　　发达国家的财政管理体制一般都由该国的宪法或财政法或预算法等基本法律的某些条款予以明确规定。从我国的实际情况来看，宪法中对财政预算管理体制也有原则规定，但很不明确；1994年4月颁布的《预算法》对我国的预算管理体制作了一些具体规定，但预算法实际上是一个程序法，很难包括财政管理体制应当涉及的种种实体性问题，而国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》还算不上规范性的行政法规，因此，应当建立《事权划分法》、《财政收支划分法》、《财政基本法》等实体性法律。

　　5．完善预算管理的民主监督制度

　　我国的法律对各级政府机构规定了在预算管理方面的职权，但任何行政机关及其领导干部的职权都是人民赋予的，必须受到人民和法律的监督。在预算管理制度方面，目前迫切需要完善对政府预算活动的监督法制，迫切需要建立健全政府依法行使预算管理职权的制约机制。如果政府的某项财政预算决策直接涉及群众切身利益，也应坚持公平、公正、公开的原则。同时也应加强对握有预算资金支配使用职权的干部和领导干部实行监督，防止滥用权力、贪赃枉法。反观一些发达国家预算监督和管理的做法，非常值得我们借鉴。美国联邦预算的编制一般财政年度起始前18个月（前一年的3月份）开始、年底完成，用时9个月。每年2月的第一个星期一以前，由总统向国会提交预算草案，国会在9月15日前完成审议过程。一经国会通过即形成法案，在预算执行中不得任意变动，减支也属违法。我们的近邻日本，国家预算详细得令人咋舌，比如政府部门行政经费一类要列明工资、福利、设备费、修缮费、差旅费等。他们还有一个共同的特点，就是对预算执行有一套严密的监督机构和措施，在这样的体制下，谁还有办法钻国家财政的空子？

　　6．改革预算管理机构明确规范其职责

　　目前，我国预算管理机构的设置也存在机构重叠、权责不清等弊端，导致预算管理效率不高、运转不协调、缺少必要的权利制衡机制。现在直接干预政府财力分配、特别是财政投资分配的国家综合经济部门和专业经济部门，将改组为主要实施宏观经济调控的部门，并将调整和减少专业经济部门。这一机构改革的推进，对于理顺预算管理程序、明确界定预算管理职权，无疑将起到积极重大的作用。

　　 深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，可以为规范预算管理职权、实施预算管理职权提供标准。以此为基础严格控制机构膨胀，裁减冗员，运用国家预算管理这一手段，达到建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的目标。

　　7．建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制

　　为了避免传统预算管理编制、执行指责界定不清、部门交叉扯皮的弊端，需要将预算编制、执行、监督三个环节在工作总划分清楚，相互分离，使三个环节一脉相承但又彼此相对独立运作。与此相适应，成立专门的预算编制、执行、监督三个大的部门，各司其职，各负其责，各部门相互不再直接介入其他环节的管理。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制的政策与标准，审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户，办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制财政预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制规范的轨道。建立综合财政预算管理模式。改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型管理模式。

　　江泽民同志讲：“财政是国家职能的重要组成部分。雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。财政预算在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强宏观调控方面发挥着重要作用。目前我们的国家尚不富裕，财力有限，各项开支必须做到精打细算。这就要求各级人大要认真履行法定职责，不断改进和完善预算监督管理工作，真正瞪起眼来，管好政府的每一项开支，确保有限的资金用在刀刃上。”

　　最后，不仅仅是预算管理职权这一方面，目前无论是学术界还是决策部门，无论是民众还是政府，对预算的认知还处在较为肤浅的初级阶段。在实践中，普遍存在的现象是：预算与其说是必须要做好的大事，还不如说是不得不履行的一个程序，象征意义远多于实质意义。这反过来也说明，在通过预算改革提升政府施政能力方面，我们完全可以有所作为，我们应该有所作为，我们也能够有所为！