宪政建设在当代中国是一个方兴未艾的大话题。对于宪政何以产生以及如何建设宪政，学者们已从社会学、政治学、经济学等多种角度进行了阐释，本文拟从公共财政与宪政的互动关系这个角度来切入这个话题。

　　毋庸置疑，公共财政制度是国家政治制度的重要组成部分。宪政主义思想先驱洛克认为，在自然状态下，人类生来就是自由和平等的，只是为了解决人们在生活中遇到的纠纷和维护自己的权利，人们才同意把自己的一部分权利让渡给政府，政府只享有人们通过类似私人之间订立契约的形式订立的宪法所明文让渡的权利，而主权依然在民，因而建立有限政府成为宪政的精髓。从公共财政的来源来看，洛克所说的人们同意让渡的这部分权利当中就包括私有财产权。公共财政的目的就是为了满足公共需求，提供市场和私人不能提供或者不能以合理的价格提供的公共产品和半公共产品。这样，个人权利与政府权力之间的一个连接点就是公共财政，国家的产生以及公共事务的运行都不能离开公共财政。从私有财产到国有财产的转换，或是统治者通过暴力的直接占有，或是通过人民或者民选的代表同意的法律规定的赋税的形式完成的，前者显然存在着合法性的危机，在宪政的框架下，人民或其代表在宪法和其他法律中给予政府以赋税方式获取公共财政收入的权力才能解决税收的合法性问题。由是观之，世界上绝大多数实现了民主宪政的国家在其宪法条文里既承认政府征税的合法性，同时又通过体现税收民主主义和税收法定主义的规定来对政府无限膨胀自身权力的欲望加以规制也就并不奇怪了，如美国宪法规定只有国会才拥有“规定和征收”税收的权力，并且“一切征税议案应首先由众议院提出”；日本宪法规定“新课租税或变更现行规定，必须有法律或法律规定之条件作依据”。公共财政制度在宪政体制中的重要性并不亚于选举制度等政治制度。

　　从现代宪政国家产生的历史来看，统治者的税收危机以及税收合法性的解决也是催生现代宪政国家和代议民主制度的一个重要因素。近代英、美、法三大革命，在很大程度上都是由于统治者滥征赋税引起的。以宪政的母国英国为例，在宪政主义思想萌芽之前的中世纪及以前，国王对土地占有的支配权是王权专制的基础，那时“穷人不能因为贫困而得到保护,富人不能因为富有而得到保护”。大致从英王亨利一世起，王室的收入逐渐入不敷出，国王只能通过征收更多赋税的方法来来缓解财政压力。在专制政权和承认私有财产的前提下，征税存在着很大的困难，因为这需要人们同意放弃自己的一部分财产权用于满足统治者的私人需求，繁杂的税目和过高的税率只会激起人们的反抗。而在宪政体制下，如果一个较高的赋税水平确实为公共利益所必需，人们会通过一个多元化利益博弈的机制来决定税收水平。所以在专制社会的税率一般比宪政社会的税率要低得多。1214年英王约翰开征盾牌税遭到贵族拒绝并激发了军事反叛，这一事件直接导致了1215年《自由大宪章》的诞生。

　　这部国王宣誓同意的《自由大宪章》就国王与臣民在财产方面的权利义务方面作了较多规定，奠定了一系列具有现代意义的原则和法度。《自由大宪章》63个条款中至少有一半是关于对私有财产的保护，它规定，“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”，第一次以成文法律的形式确立经纳税人同意才能征税的原则。这项原则在以后的数百年时间里不断为以后的国王们承认，要想征税就必须召开议会并取得同意。从英国议会制度产生和发展的历史来看，公共财政与现代宪政制度是相伴而生的，所以英国有句法谚“税收是代议制之母”。议会制度因财政问题而生，反过来又成为公共财政的法理基础。

　　但是，通过改革公共财政来进行政治改革还有一个前提，那就是政府的运作必须在很大程度上依赖于从纳税人那里索取收入。在政府有足够的自己作为所有者的“私产”收入时，并不需要对纳税人横征暴敛就能维持其统治，只有在对纳税人的依赖越来越严重的时候，才需要在政府与纳税人之间建立一种权利义务的架构，政府才会承认只有经过同意才能征税的原则，才能把政府征税的权力通过法律的形式固定下来。考察新中国建国以来的财政发展与宪政发展的历史也可以得知。

　　在建国之初中国是一个积贫积弱的国家，为了缩小与发达国家的差距并实现“赶超”，就必须大力加快我国的工业化和现代化的进程。在这种指导思想下，新中国领导人确立了重工业优先发展的战略。为了实现这个战略，中国逐步走上了计划经济之路，甚至取消了市场机制，建立了在全面公有制之上的整个国民经济体系。在公有制的基础上，公有财产和私有财产之间没有一个明确的划分，政府拥有全国绝大部分的经济资源和几乎所有的经济管理的权力。政府在政治和经济生活运行中不是以一个向纳税人索取税收的索取者，而是以整个公有制经济的所有者的身份出现的，政府维持公共事务运转的财源不是来自于税收而是来自公有制经济的利润。在这样一个前提下，赋税问题就没有能够成为推动政府与纳税人之间进行制度博弈的契机，政府的力量基本上不受任何来自民意的控制，反映到宪法层面，当政者可以无视写在纸面的宪法，任意修改宪法，因而在宪政体制下不可能出现的大规模的公民的基本权利和自由可以被随意剥夺践踏能够发生也就不足为奇了。改革开放以来，市场体制在逐步建立，许多原来由政府承担的职能也随着经济的发展和市场机制的完善而交由市场去完成。公有制经济的份额也在逐渐降低，政府手中握有的经济资源随之减少，政府的运作也越来越依靠从纳税人身上直接征税来获得收入，公司所得税和个人所得税等直接税种的开征和直接税占税收总额的较快增长，也使得纳税人的权利意识也在逐渐勃兴，2004年修宪时保护私有财产被写入宪法可以看作是对这种历史性巨变的一种呼应，这种情形和英国《自由大宪章》诞生之前的历史背景有诸多相象之处。下一步改革的方向就是建立与市场经济相适应的财政体制，逐渐下放政府手中拥有的公共经济管理权力，让政府回到仅仅提供一般公共物品和服务的现代宪政体制下政府应有的职能上来，真正实现公共财政的“公共化”。只有丧失了作为所有者收益的政府才有可能与提供政府收入的纳税人在制度层面上博弈并构筑宪政的架构，通过权利对权力的抵御来建立在民意制约之下的有限政府。

　　仅仅从税收收入方面来对政府进行控制是远远不够的。宪政体制下的公共财政要求政府在支出方面也必须公正和透明，对政府支出缺乏有效的监督给政府的腐败和无能留下了生存空间，公共财政的目的就会落空，对税收收入进行监督和控制的意义也大大削弱。宪法中规定的税收民主主义和税收法定主义必然要求预算制度的完善和健全。

　　最早引入现代预算制度的国家是美国。在十九世纪末“进步时代”之前，美国面临的问题和今天的中国非常相似，在许多公共事务方面存在着政府失败，大的事故层出不穷，贪污腐败横行。美国通过一系列制度创新度过了这个危机，其中重要的一个举措就是现代财政制度的建设。在收入方面的改革是所得税的引入，在支出方面则是建立了现代预算制度。现代预算制度主要包括以下几个内容：预算是关于政府未来的支出的计划，预算要统一全面而且详尽，并要附上理由，预算必须通过议会批准并对政府有实在的约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。在改革后的预算制度下，政府的很多行为就暴露在公众的视野之下，对于建设一个廉洁高效的政府起到了重要的作用，同时也有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府的活动获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。

　　就目前中国的情况来看，税收法定主义等观念已经获得了大多数人的认同，在制度层面上，2000年通过的《中华人民共和国立法法》确认了全国人大及常委会的税收立法权，第八条明文规定关于财税的基本制度只能制定法律。虽然事实上过去全国人大及常委会把相当大一部分税收立法权授权给行政机关，但是从将来的趋势来看，全国人大及常委会收回税收立法权只是时间的问题，这一点也是政界和学界的共识。但是，如何对预算制度进行完善以真正发挥预算制度监督和控制政府行为的作用，却还没有得到足够的重视。而不管是从历史经验还是从现实来看，在确立了宪政体制的国家中，现代预算制度是一套维持政治行为和对政府活动进行有效控制的技术，而对政府活动逐渐全面和深入的控制是建设宪政国家的应有之义。

　　如何建设宪政国家是一个大的话题，也是一项十分艰巨的比较全面和复杂的浩大的工程。从改革公共财政制度来推进宪政建设是以不错的切入口，有一种釜底抽薪的功效。通过纳税人与政府之间的张力来达到权利与权力的制衡，使政府小心谨慎地运用手中的各种权力包括财政权为公公提供必要的公共物品，是建立有限政府，建立宪政的有效途径之一，公共财政改革也是政治经济改革的一部分。但是正如上文所述，要使政府的行为符合人们建立政府的目的，还需要从更开阔的视角出发，削减政府直接掌握的经济资源，才能使公共财政改革收到事半功倍的成效。