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宪政下的公共财政
钟声云

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【摘要】公民权利先于政府权力,这就是现代宪政精神的内核,宪政是依据宪法来治理国家的民主政治,是建立在社会契约基础之上的现代政体。宪政包括着人民主权、社会契约、权力制衡、人格平等、法律至上等一系列精神,这些理念与价值观体现在宪法规则和程序当中,为民主提供法律和制度的实现手段。宪法的基本使命是确定国家权力与公民权利的边界,限制公权力和保护私权利,是宪法最本质的特征。在宪政国家,政府处于法律之下,为社会提供公共服务,人民则有权自己制定规则和制度。宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度,反过来,公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。宪政制度决定了公共财政制度的财政收支只能是由代议机构决定的制度;公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为;公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。
【关键词】宪政制度 财政制度 公共财政
【正文】

  宪政是依据宪法来治理国家的民主政治,是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会,宪政几乎成了法治与民主的代言词,宪政的国家必须是民主的,民主的国家必须是宪政的。宪政把理念与价值观隐藏在规则和程序当中,为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪政制度下,公民个人不再是被统治的对象,而是社会的主人,他们有权自己制定规则和制度,每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为,都享有权利并负有义务 。

  在现代国家,财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度,然后它才是一种经济制度,有什么样的政治和法律制度,就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的,而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的,是由议会决定的,是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的,它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以,财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题。

  公共财政是与市场经济共存的一种财政制度,是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政,是为纳税人和所有的公民服务的财政,是非赢利性的财政,是民主的和法治化的财政,是强调社会公正的财政。市场经济制度下不可能实行别的什么财政制度。这是它的基本特性,也是它的基本精神,任何其他财政制度都无法具备这些特性和精神。

  从法理层面上看,私有财产权和国家财政权是公民权利和国家权力在财政领域的体现。公共财政就是要实现财政权(公权力)和财产权(私权利)的良性互动,减少矛盾,增加和谐。事实上,财政直接涉及到公权力的行使,以及国民基本权利的保护,这本身就是一个宪法问题。宪法的实质是分权,即在国家与国民这二者之间,在国家机关相互之间来进行分权。财政权和其他行政权力一样,有被滥用的可能,因此必须对财政权的行使予以限制,其行使必须经过人民或者代议机构的同意,必须依法行使,必须以满足社会公共需要为目的。正如美国《独立宣言》所言,我们认为下述真理是不言而喻的:人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让与的权利,其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,人们才在他们中间建立政府,而政府的正当权利,则是经被统治者同意授予的。因此,在宪政国家中,公民同意是财政权的合法性基础,财政权必须以保护财产权为目的。这也是财政民主的财政法原则和人民主权的宪法原则的体现。因此可以说,公共财政与民主政治、法治国家是分不开的,公共财政以宪政为法理基础,并且是宪政的基本内容和应有之义。

  所以,宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度,反过来,公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。

  概括来说,公共财政的宪政性质表现在以下几个方面:

  一、公共财政制度的财政收支只能是由代议机构决定的制度

  宪政是依据宪法来治理国家的民主政治,是建立在社会契约基础之上的现代政体。在宪政制度下,公民个人不再是被统治的对象,而是社会的主人,他们有权自己制定规则和制度,每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为,都享有权利并负有义务。财政收入制度主要是税收制度对公民财产权的剥夺,财政支出制度涉及到政府否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题,在宪政制度下,财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。在宪政制度下,政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式,这就是议会。议会代表着纳税人的利益,反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税,向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税,如何安排财政支出,支出效果如何评价等问题直接做出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控,并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处,通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向。

  二、公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为

  政府生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由,而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品,纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税,这是纳税人整体利益所决定的,因此,在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下,纳税人是社会的主人,是纳税人授权给政府,而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上,体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配,以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正,避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归,在使用其权力时作到经济而有效,不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政府的权力,包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督,否则将导致公共财富非法流入私人腰包,最终将形成这样一种局面:政府征的税越多,财政支出的效益就越差,对社会财富的浪费就越大。这就是宪政的国家及其公共财政的观念。

  三、公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。

  宪政的前提是公共领域与私人领域的分离,这种分离来自于对社会生活中多种价值观的尊重,即每个人都有权按照自己的价值观处理私人事务和参与公共事务,只要其行动不妨碍他人的同等自由与权利。私人领域的核心是个人的权利与自由,是由受法律保护的、个人自主支配的空间构成的,这一空间主要是为个人追求正当的利益而存在的。在市场经济条件下,资本的出现和劳动力商品的形成,才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。只有在市场经济条件下,其社会成员,无论是有产者还是无产者,才可能成为独立的经济主体,才可能具有平等的政治权利,而这正是市场交易得以实现的前提条件,也只有在“私人化”的基础上,政府及其财政才可能逐步“公共化”。涉及每个社会成员利益的公共事务及其管理构成公共领域。“公”是为了实现“私”而存在的,是“私”的派生。“公”之所以有价值,在于它能服务于“私”(公众)的利益,市场上的交易活动一般只发生在私人领域,市场经济从本质上要求政府退出这一领域,把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。也就是说,在纯粹的私人领域,公共权利不应涉足。宪政对“公共领域”与“私人领域”的分界,决定了公共财政的存在和运行状态,决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性,也决定了公共财政必然是民主的和法治化的财政。也就是说,公共财政只能在“公共”领域活动,不能介入“私人”领域,不仅如此,它还要为“私人”领域提供公共服务。 

  

  

【作者简介】
    钟声云,北京大学经济学院财政系。
【注释】
  1、《论公共财政与宪政国家 作为财政宪法学的一种理论前言》 周刚志著 北京大学出版社 2005 
  2、《现代公共财政学》 曲振涛等著 中国财政经济出版社 2004 
  3、《财政公共化改革 理论创新•制度变革•理念更新》 张馨著 中国财政经济出版社 2004  
  4、《共和•民主•宪政 自由主义思想研究》 刘军宁著 上海三联出版社 1998 
 
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