一、宪政之涵义及其产生出现与财政的关系

　　对宪政的定义历来众说纷纭，为讨论方便起见，我们不妨首先明确一下其涵义：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。[1]

　　宪政对于现代国家的重要性是在两个层面加以体现的，在第一个层面，宪政为国家的存在与发展奠定了制度基础，也就是说宪政总是要为国家提供根本性的制度框架。在更深的层面上宪政必然蕴涵并通过制度设计一种以维系国家的理念追求，并通过这种理念的确定来引导国家和社会发展与进步，此即宪政价值。一般而言，当代宪政价值具有以下特点:一、宪政以人权为目的；二、宪政以民主为核心；三、宪政以法治为基础。本文的第二部分将试图从以上三个方面分析公共财政与宪政之间的关系。

　　“在社会的巨大转变中，例如在制成和通过宪法所引起的剧变中，经济的‘力量’可说是原始的或基本的力量，而且比其他力量更足以‘解释’事实”。[2]无论是在成文宪法国家（如美国和法国），还是在不成文宪法国家（如英国），宪政的产生与发展乃是一漫长过程，宪政的基本动力便是各种社会力量的冲突与妥协。这些冲突的起因主要是经济利益的冲突，而能够达成的妥协也主要在于各方经济利益的平衡。无论是英国的《大宪章》，还是法国的《三月大敕令》，都是与税收、政府财政来源方面的斗争紧密相连的。在美国，“独立战争”、“制宪斗争”，其间都贯穿着作为财政收入基本形式的税收问题的社会各方利益冲突。在这个层面上，我们可以说，“宪法的一个最重要特点是在宪法中通过明确的规定来肯定所赖以产生和存在的经济制度和原则”[3]，宪政的产生，与财政立宪有着密切不可分的关联。

　　二、何谓“公共财政”，公共财政当如何体现当代宪政的价值

　　 1、公共财政概念

　　公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的，而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时，才出现公共财政模式[4]，借鉴以往学者的研究成果，我们可以认为：“公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式,首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为;其次它是高度民主化的财政,它能最大可能地反映公众的意志,体现财政的民主性原则;再次它是高度法治化的财政,真正做到依法理财,体现财政的法治性原则。”[5]

　　宪政的产生、出现有着深刻的经济原因，可以说，财政、特别是公共财政的发展，是先于现代意义上宪政的出现的。然而，公共财政一方面致力于弥补“市场失灵”的不足，以公权力之力促使经济稳步健康发展，另一方面致力于为社会提供公共物品，以谋求整体效益的提高。不论是哪方面内容，都无疑处在现代宪政的体系之下，为宪政的精神所笼罩，应当承担起宪政上的职责和任务，应当符合宪政的要求。宪政本身虽不是一切事物必备的耀眼光环，但是作为与人民私权力对应的国家公权力的重要组成部分，公共财政在孕育、催生了现代宪政之后，本身也被纳入宪政的宏大体系之中。

　　2、当代宪政与公共财政的关系

　　宪政以人权为目的，共财政同样应当体现以人权为目的的宗旨。首先，公共财政是“有限政府”下的财政，“宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”（limited government），如果做不到这些，仍然像计划经济时期那样做无所不包、无所不干的“无限政府”，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场”[6]。宪法的一个重要目标就是分权、限权，将政府的有无限扩张趋势的强大公权力抑制在必需的范围之内，以给人民留下私权利发展、自治的空间。有限政府即保证了人民的基本权利不受侵犯。其次，公共财政是一种服务性的政府经济行为，其出发点与立足点均为人民大众、社会群体的根本利益，通过公共财政的服务，更好的保障人权，并为人权的自由发展提供广阔的空间。

　　宪政以民主为核心，公共财政政策的制定应当贯彻民主的要求，体现民主的特征。一方面，运作公共财政的权力是公民赋予政府的，这恰恰是民主原则的体现。政府的存在和运作来源于公民纳税提供的物质基础，没有了公民的纳税，政府便失去了生存和活动的必要条件，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的[7]。”另一方面，诚如霍姆斯所言，“税收是文明的对价”，公民需要为这种公共服务提供对价。我们可以看到，正是现代民主原则下的人民主权，才产生了这样的公共财政制度，出现了这种二元对立的双务合同式的统一体。同时，民主也对政府的公共财政进行着限制，其理论依据在于人民有权对其所交纳的税收的使用也就是政府的财政行为进行监控，使之用的得当。

　　宪政以法治为基础，公共财政更需要强有力的法治保障。要保证公共财政目标的实现必需依靠法治来规范财政行为，完善、并严格执行公共财政方面的立法，为防止财政权的滥用，必须以权利制约权力，以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障。“简单说，公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法定来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实[8]。”具体来讲，严格实行税收法定原则、完善预算法律制度并加强预算监督、完善审计监督法律制度 都成为切实需要采取的措施。

　　三、宪政下的预算角度观察

　　上文提到，公共财政是一种民主、法治的理财，而要保证法制化的公共财政，“严格实行税收法定原则、完善预算法律并加强预算监督”是必由之路。政府活动范围应该是由财政制度———预算决定的，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：第一，公共决策。既然是人民的财政，大家的财政，就要大家来说财政该干什么，不该干什么。全民直接决策在稍大的范围内就有困难，直接民主是不现实的，但是现代社会发明了一个解决办法，就是代议机构，我国就是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度审议财政计划（预算）就是对于人民财政的公共决策。第二，执行过程公开。既然是大家决定的，政府就要照办，不能越轨，恣意而为，要让公众知道政府财政是不是按预算执行的。第三，预算执行结果要接受检查，要公开，即回应性，让公众知道执行的结果怎么样。按预算执行了，效率不高，责任在公众大家，下年制定预算再提高质量；不按预算执行，公众要追究政府的责任。

　　以上即为宪政对于预算制度的精神要求，预算宪政化，才能保证政府的公共财政宪政化。据学者研究，预算具有“控权性”、“法定性”、“民主性”、“公开性”[10]，我们不难发现，这些特性几乎完全对应于宪政的几个价值特点，也正是我国现阶段正在进行的《预算法》修订的重要追求目标。

　　财政部官员在谈到预算法修订时表示，修订要立足于三个基点：一是预算法实施环境发生了重大变化，中国的经济规模、财政规模增长很快，预算法在实践中显露出许多问题和缺陷，需要补充和修正；二是一些已被认可的改革成果，需要写进预算法变成制度；三是预算法修订要与市场经济的目标相一致，并体现公共财政的理念[11]。然而，就像预算法的修订要体现已被认可的改革成果，在修订过程中，更多的因素要受制于现有体制的框架。

　　【结语】

　　现有的宪政体系——不论是纸面上的还是现实中的——都需要尊重，我国公共财政、预算体系的宪政化仍然任重道远，这恐怕也是宪政化本身的特性与代价吧。