2006年已是财政部预算改革提出的第三个年头，预算改革中的很多问题，包括部门预算的流程化操作，财政部将预算审核权从财政部各个独立的司转而统一由预算司进行，取消县级以下级别的预算权力，实施“一个部门一本预算”，配套以政府收支分类改革、政府采购改革和单一国库运作改革，收效比较明显。应当说这是分税制以来我国财政预算改革上的另一次重大的进步。但是本文的重点并不在于预算权的运作上，而在于关注中央和地方财政预算分权的问题上，也就是说，本文不讨论预算权的分配方式，而讨论预算权的配置结构。

　　从目前的状况看，我认为我国预算权的配置是否合理，应当关注两个问题：一是应当给地方配置什么样的事权，一是如何将事权与财权相统一。

　　一、地方政府财权与事权不统一的解决出路在于事权划分

　　前不久俄财政部预算间关系司副司长拉夫罗夫等人曾经指出，俄罗斯政府间财政关系的状况如此不乐观，以至于“可能严重阻碍俄罗斯经济改革的进程”，原因是俄罗斯地方政府面临的财权与事权存在很大矛盾，中央政府“摊派”给地方政府过多的任务，却没有给它们赋予相应的财权。中国目前中央与地方政府间关系虽然比俄罗斯乐观一些，本质上却面临着同样的问题。

　　应当说，近年来地方财权和事权之间存在较大的缺口，中央政府征集了全部收入的50 ~55 %， 但仅承担了大约30 %的支出，地方支出占全国财政支出的比重一直稳居70 %左右。而我国地方政府缺乏相对独立的财税立法权，况且中央还通过将地方债务纳入规范化管理渠道而剥夺地方政府的债务发行权，各级税务部门实行条条管理、只执行上级下达的税收计划更是强化了这一约束。在预算改革以前，地方政府的预算外收入几乎占到全部预算收入的一半，预算自主权的不足和泛滥同时存在。但随着预算改革的不断深入，对预算外资金的不断规范，地方政府财权与事权不统一的矛盾将变得更为尖锐。

　　但是如果将财权划分作为地方政府的突破口，给予地方政府一定的税收立法权和债务融资权，问题又可能走向另一个极端，即地方政府很可能没有能力用好中央给予的这部分权力。事实上，由于金融体系缺乏硬预算约束、财政体制的不完善、缺乏政府债务风险预警和控制机制、政府债务动态变化的“内牵制”和政府间财政竞争等原因，中国地方政府的债务有失控的危险。（苏忠林，2006）而税收立法权在目前的我国就有更严重的问题：地方政府出于促进本地经济发展的考虑，不时出台各种减免税措施，虽经国家税务总局历年布置税收执法检查，但未能有效遏制这种现象的发生。地方虽无权决定开征税种，但却变相地开征了收入规模庞大、名目繁多、具有税收性质的收费和基金等。在地方无税收立法权下形成的这种状况，一旦将立法权放开，将更为严重而难以加以把握，我国税收会长久处于这种法制不完备的低效管理状态。

　　由上，地方政府所面临的财权与事权的矛盾，主观上不能、客观上也不允许单靠扩大财权来加以解决，而应当更好地划分中央与地方预算的事权。这就需要理顺各级政府关系，进一步明确各级政府的事权政府间事权划分决定于政府的职能范围，并随着政府职能的变化而变化。

　　二、如何进行事权的划分

　　上面已经提到，解决财权与事权不统一问题的关键是财权跟随事权进行分配，而不是扩大地方政府预算权本身。对于应当如何进行财政事权的划分，很多经济学家给出了不同的解释。其中最有影响力的是公共选择学派。马斯格雷夫考察了财政的三大职能，认为宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府缺乏充足的财力对宏观经济的稳定实施控制，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试。而资源配置政策则应当根与各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。而斯蒂格勒从地方和中央分工合作的角度论述了地方政府存在的必要性和合理性，与中央政府相比，地方政府更加能够接近民众，更加理解辖区内居民的偏好和需求，加上一些公共物品的地域性特征，使得中央政府统一来提供公共物品是不经济的，各个地方应该自己确定公共物品的数量和质量。但是在解决分配不公平问题，以及缓和中央和地方、地方与地方之间矛盾的问题上，中央政府的调节必不可少。因此，他主张为了实现资源配置的有效性，决策应该在低层次的政府部门进行，中央政府的作用主要应该是解决分配不公平的问题和缓和政府间摩擦。

　　我国财政预算改革实际上与公共选择学派的思路比较吻合，中央政府主要提供全国性的公共物品，而地方政府提供本地区发展的部分。中央和地方共享一些企业税和增值税等间接税。但是在分权的过程中，有两点需要引起注意：

　　一是地方预算决策主体自主权的核心地位。这是确保地方公共产品有效供给的关键性制度安排。只有地方预算决策主体存在着较为充分的预算自主权，才能确保地方预算决策主体的决策行为对地方辖区居民负责，从而成为一种硬约束，有动力以最低成本提供满足辖区居民公共需要的地方公共产品。反之，如果地方政府不能充分感受到其辖区责任，则不会有足够的动力保证地方预算决策主体决策行为对地方辖区居民负责，地方性公共物品的提供就不会有效率。从我国地方财政的现实来看，地方财政存在的种种问题长期难以解决，其根源都在于地方预算决策主体产生自主权的缺失。（廖家勤，2006）事实上，经济学家关于政府的论断，认为最大的问题是政府的垄断地位。因为相对于经济市场而言，政治市场最大的问题是可供替代的选择比较少。要保证地方政府能够将预算实现硬约束，就必须引入政府内部的竞争机制，这需要一个全国性的制度保障居民的“以足投票”，有更大的自由选择自己满意的社区居住。

　　二是与此完全相反的一个问题，地方预算的建立，必须防范地方政府间的恶性竞争。如果“地方保护主义”和地方政府追求功绩的动力存在，财政的收入和支出变成一种单纯的竞赛而偏离其本质，预算权的争夺就不能反映地方政府的实际需要。与此类似的事“地方党政领导的届别机会主义”，即每一届地方党政领导都只能在上届党政领导决策行为后果的基础上，运用渐进主义决策模式，作出本届地方预算行政决策，不可能基于理性主义决策模式自主地作出本届地方预算行政决策。这应当成为预算权改革中必须防范的问题。

　　综上，正如公共选择学派的反对者指出的那样，地方政府公务人员的素质与中央政府的差距可能制约分权的预期效果，绝大部分地方政府可能尚不擅于正确利用中央为它们创造的新的经济权限。而事权的扩充较财权的扩张更主要也更易于把握，因此从分权的角度来说，中央与地方承担着不同的责任，同时中央需要考虑到地方的发展现状与预算能力。