关于公共财政，笔者在以往的研究中已得出结论：它是政府为市场提供公共服务的分配活动。“公共性”是市场型财政的根本性质。上述认识，已得到学术界同仁比较广泛的认同。现在的问题是，对公共财政部门的探讨不能仅停留在“是什么”的层面上，而应当进一步探讨“怎样做”的问题，即如何构建公共财政体制。

　　 构建公共财政体制，在中国是前无古人的大业，其艰巨性，首先表现在观念的更新方面。我们长期受计划经济思维方式的支配，加上中国传统文化的影响，在观念上与公共财政这种全然外来的财政模式在许多方面格格不入。如同用计划经济+传统文化的思维方式难以构建市场经济体制一样，不进行观念的全面更新，则构建公共财政体制就成为一句空话。

　　一

　　“公共”范畴是与“私人”范畴相对应的。在市场经济条件下，由于资本的出现和劳动力商品的形成，才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。只有在市场经济条件下，其社会成员，无论是有产者还是无产者，才可能成为独立的经济主体，才可能具有平等的政治权利，而这正是市场交易得以实现的前提条件，也只有在“私人化”的基础上，政府及其财政才可能逐步“公共化”。

　　劳动者本身的“私人化”，是人类解放自己的必经之路。在古代社会，奴隶是不自由的，谈不上“私人化”。到了中世纪，农奴尽管有了自己一定的利益，但仍处于封建附庸状态，没有自己独立的政治地位和利益保障，因而也不能称之为“私人”。到了封建社会末期，西欧国家的劳动者才逐渐摆脱了农奴身份，最终成为政治上的“自由人”，其中经历了一个相当漫长而痛苦的过程。对这种“自由”身份，我国传统理论往往将其视为“一无所有”。正是由于有了劳动力可以独立自主的出卖，才使得劳动力的买卖过程完全市场化，使得劳动力资源得以优化配置，也使得劳动者可以通过出卖劳动力而获得相应的价格，即“工资”。这样，劳动者就拥有了自己独立的个人利益而“私人化”了。如果没有这个“私人化”过程，则社会的“公共性”也就不可能形成。如同古希腊和古罗马一样，尽管存在着一定的市场因素和政治上的民主制与共和制，但不能出现市场经济，不能形成“公共领域”，也就不会产生公共财政。

　　资本的独立化同样具有重要意义。在人类发展史上，某些个人积聚大量财富的现象屡见不鲜，但并不能转化为资本，只是到了近现代社会才转化为资本。对此，传统理论的解释是因为没有劳动力商品存在，但这只是其原因之一，另一个原因是货币的独立化。在自然经济条件下，商品和货币都只是经济的从属性因素，不可能成为独立的和主导的经济因素，于是就表现为中国的重农轻商、重农抑商，甚至禁止商人“衣丝乘车”，也表现为欧洲中世纪城市手工业的行会束缚和商业城市从属于农村等历史现象。如果只是出现了劳动力商品，而货币本身不拥有独立的地位，它就无权去雇佣劳动力，即使雇佣了劳动力，其向资本转化的过程也会受到种种干扰，并且由于自身不具有独立的政治地位而最终夭折。货币转化为资本除了它必须积聚到“一定数量”之外，还必须加上实现政治和经济的独立性这一先决条件（注：张馨.公共财政论纲.经济科学出版社，1999.209）。欧洲货币获得这种地位就是通过赎买等活动从封建主及手工业行会手中获得的。而中国封建社会中虽然也曾出现过相当发达的商品货币因素，但它们从始至终也未能获得独立的地位，中国封建生产关系因此得以长期延续，资本主义萌芽当然不能生长壮大。

　　劳动者和资本的独立化，使得整个社会处于“私人化”的状态之下，使得所有的经济主体都具有了独立地位，都可以独立地追求并拥有自己的私人利益，这就是为什么“私人”和“公共”的区分只存在于市场经济中的根本原因。由此可以知道，为什么我国计划经济时期企业只能作为政府的“附属物”存在，我国的劳动者只能依附于企业，而从根本上说是依附于政府，也由此可以推论出，我国在构建市场经济体制的过程中，为什么必须赋予国有企业以独立的市场主体地位，赋予劳动者以“劳动力所有权”。如果劳动者依然附属于政府，那么永远也不会建成市场经济的。

　　在“私人”领域与“公共”领域的划分方面，具有特殊意义的是财产私有。对财产权最常见的偏见是，财产权是富有者的专利，是偏向于富人的。然而，历史一再证明，财产权不只是富人的权利，更应是穷人的权利。一般说来，富人总是拥有足够的力量和手段（或是金钱，或是权力）来保护他们的财产，倒是穷人更需要对其财产权的保护，因为他们是弱势群体。无论在历史上还是在现代资本主义社会中，财产权都首先是多数人的权利。只有财产权牢固确立，市场经济才能正常运行。如果财产权对穷人真的有害，就不会有那么多人为穷人争得财产权而“抛头颅，洒热血”。普通的、平等的、私人化的财产权与专横的政治权力是完全对立的。承认私人财产不可侵犯就意味着统治者的权力受到节制。正因为财产权对社会大多数人（包括穷人）有利，封建统治者才不愿让平民百姓享受这一权利。18世纪中叶英国首相老威廉•皮特(the Elder[Will iam]Pitt)在一次演讲中有一句名言：“风能进，雨能进，国王不能进”，意思是说再穷苦的人，他的寒舍也敢于对抗国王的权威，说明他认识到了财产权对穷人的极端重要性。相比之下，我们看到的是18、19世纪中国皇帝指挥军队大规模的“抄家”，对任何毫宅大院“国王”都可以随意进（注：刘军宁.共和　民主　宪政.上海三联书店，1998）。这一历史现象告诉我们，财产权作为一种权利，享受的人越少，受益的人越少；享受的人越多，受益者越多；所有人都享受，则所有的人都受益。财产权还是实现平等的有力杠杆，所以财产权会造成两极分化，贫富不均的观点是不能成立的。恰恰相反，过分追求平均才是不平等的真正原因。在财产权受保护的制度下，人们为干得多、干得好而竞争；在财产权无保障的制度下，人们为干得少、干得差而竞争（注：巴斯夏.和谐经济论.中国社会科学出版社，1995.P243）。

　　“财产私人化”的观念与我们一贯排斥的私有化意识形态似乎形成了矛盾，其实二者之间有本质区别。首先，通常所说的“私有化”指的是生产资料所有制方面的问题，并不包括消费资料的所有权问题。因为无产者被资产者剥夺的剩余价值大部分形成了资本，这样，“剥夺剥夺者”所剥夺的是生产资料，所谓“私有化”，当然是仅对生产资料而言的。其次，通常所说的“私有化”并不涉及人力资源，而财产私人化则包括这方面的私有问题，并且还泛指存在于股票、债务和银行存单上的私人财富问题。市场经济国家倡导的“私有财产神圣不可侵犯”指的就是这些存在于实物形态的个人所有物；最后，通常所说的“私有化”是针对整个社会主要的或全部的生产资料所有制状态而言的，如果整个社会生产资料是“公有化”的，那么个人财产却可以是独立存在而不可“公有”的。在私有制的西方国家存在着财产的“公有化”状态（部分生产资料归国家所有），而在公有制的我国却存在着财产的“私人化”状态，它们并不能改变整个国家的所制形式（注：张馨.公共财政论纲.经济科学出版社，1999.214）。

　　“神圣不可侵犯”的私人财产的出现，对于“私人”和“公共”领域的划分最有关键性的意义。“公共”与“私人”是对立统一的关系，是辩证法在人类社会生产活动中的根本体现。首先，“公共”活动是由“私人”活动构成的，是“私人”活动的集合体。没有“私人”，则无所谓“公共”。几十年的计划经济环境，使得人们形成了否定“私人”范畴的观念。由于取消了“公共”的对立面——“私人”，此时的“公共”与“私人”现象混于一体，尽管仍有“公共”活动，但从根本上看，已不存在严格意义上“公共”范畴。这也说明为什么计划经济时期不存在公共财政的原因（封建君主专制时期也是如此）。其次，“公共”是建立在“私人”基础之上的。在“私人”领域，个人追求着自己的利益，为自己的私利最大化而与别人竞争，而公共活动作为私人共同利益的集合体，不能仅仅体现某些个人的利益，而只能体现和满足以个人利益为基础的社会共同利益，但它从根本上又是保护和促进私人利益，而不是危害私人利益的。这样，市场经济中政府的职能，便是向私有者提供保护，使他们不致在竞争中互相侵害。商人之间的道德自律和相互监督毕竟无法确保合同的履行，因此需要有第三方出面——政府。政府与生俱来的强制力，是交易双方自愿接受的东西，缺少这种强制力，交易活动就无法顺利完成。国家提供公共服务是人类社会需要国家的理由，而不只是国家的一相情愿。

　　上述分析说明，近代社会出现的财产私人化及由此产生的“私人领域”和“公共领域”的分野，为什么使得西欧各国必然从君主专制转到代议制民主体制上来，为什么他们只能采用共和制或君主立宪制等政体形式。“私人化”，乍一看似乎会导致独裁，因为“私人化”推而极至，最终将形成公共权力高度集中于个人。其实不然。财产的私人化，是社会所有成员都享有的权利，如果只有少数人才享有这一权利，是谈不上什么财产“私人化”的。正是由于所有社会成员都获得了财产私有权，而且有能力保护这一权利不受侵犯，才决定了在无数独立的社会成员面前，是很难出现个人独裁状态的，即使出现了，也将很快为历史所否定。因此，财产私人化的社会（无论生产资料是公有还是私有），必然是民主和法制的社会。

　　“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。这里所说的“社会公共需要”，就是相对于私人需要而言的。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公正的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。

　　我国市场化改革所引起的一个根本性的变化，就是财产“私人化”趋势日益突出。这种变化，是导致公共财政体制在我国逐步确定的决定性因素。目前除住房以外的个人消费品已基本上由市场提供，而住房之类的极少数非市场型个人消费品的市场化进程也明显加快。随着劳动力市场的建立和完善，个人也开始摆脱企业的行政束缚，不仅开始拥有自己的劳动力所有权，逐步具备了独立的个人消费能力，而且还通过股票、债券等形式而拥有了资本要素。这些都充分说明我国“私人化”的过程已有很大进展并将最终完成。相应地，我国的公共需要也开始与私人需要相分离，逐步取代了原有的国家需要，而形成市场经济条件下的国家需要，最终将形成以满足公共需要为活动目的公共财政体制。

　　二

　　财政是个分配范畴，无法回避“效率与公平”这个在我国长期争论不休的问题。公平与公正其实并不是一个概念，简单说，公平指竞争结果的平等，而公正则指竞争过程（包括它的起点）的平等。在西方国家，与“效率”相对应的“公平”概念就是指结果平等而言的。西方经济学家从来没有人认为竞争的起点与过程的公正与效率不相容，因为它们恰恰是效率得以实现的前提。在竞争过程中取消了公正也就等于取消了效率。我国公众往往把公正问题误解成公平问题，于是，“效率优先，兼顾公平”这句在西方本来具有自由主义色彩的口号在中国发生了淮橘为枳之变，成了改革、发展的必须遵循的原则之一，而社会公正这面本来应成为改革发展的旗帜，反而成了“保守派”的专利，这是很不正常的。中国经济问题的症结与其说在于不公平，不如说在于不公正。中国的市场竞争仍存在许多不规范的现象，规则不公、裁判不公的弊端十分严重，特别是竞争起点不公的问题非常突出，而起点不公又是由“前市场”体制非竞争性的结果不平等造成的。许多表面上“结果的不平等”，实际上是非竞争性原因造成的。

　　市场经济是一种“公正经济”，这是可以做出经济学解释的：市场经济的效率来源于市场机制所实现的生产要素配置优化，而要素配置的优化有赖于要素的自由流通，要素的自由流通又以利润率的平均化为前提，而利润率的平均化正是形式权利公正下公平竞争的结果。没有公正，就没有公平竞争。不公正的竞争中必然存在超经济利益壁垒，将使平均利润率无从实现，要素的自由流通和配置优化就无从谈起，有效调节社会分工的市场机制就无从建立，市场经济的效率就无法实现。

　　人类历史上的移民国家如美国、澳大利亚和以色列均属西方市场经济国家在社会公正方面的佼佼者，特别是美国，被公认为起点和过程公正的“典范”。在建国200多年中，它既没有经历过德、俄、日等国所经历的那种统制经济的格局，也没有出现过无规则的“黑金政治”或经济无序化，市场经济早期出现的那种违反自由竞争原则的抢劫式的“资本原始积累”在美国也远没有像它的前宗主国英国以及葡、西、荷等老牌资本主义国家那样活跃，这显然与美国较少承袭封建等级制的传统文化遗产有关。但如果仔细阅读历史，可知早期的北美殖民者也经历过一个“打破大锅饭”的过程。最初的清教徒殖民地，如“五月花号”船民建立的新普利茅斯（马萨诸塞的前身）等，在创立时为应付严峻的生存挑战，都组织成“共产”的殖民公社，不仅生产活动，甚至连炊事、缝纫等家务劳动也都是“集体化”的，其“大锅饭”的程度令人联想到我国“大跃进”时期的人民公社食堂制。然而，在危机渡过之后，“大锅饭”便面临解体。“已婚女子发牢骚，因为她们要为指派到她们家庭来的单身汉做饭、缝补；单身汉也埋怨，他们与女人们的丈夫一样辛苦劳动，但所得却更少（在‘按需分配’下有家口的男人要比单身汉分得多一些）。”所有的人都对吃“大锅饭”不满意，于是他们便通过会议表决，分田到户“单干”了（注：J.R.Comlin,The American Past:ASurvey of American Histo ry,HBJ Inc.San Diego,1984,PP.34～36.）。而由“新五月花公约”体现的契约公正与新教伦理，使殖民者在解散其公社时遵循了公平分家的原则，没有发生“掌勺者私占大锅饭”的现象。公社成员在“分家”后不仅享有基本权利的平等，而且得到的公社遗产也大体平均，这就为日后他们的各自发展提供了基本均等的机会。北美殖民地社会正是在这种“起点平等”的基础上发展起来的，而竞争中的规则公平也正是由这种“起点平等”所奠定的。一直到今天，美国人仍然像爱护自己的眼睛一样爱护公平竞争的市场环境。从某种意义上说，正在迈向市场经济的我们目前还处在竞争的“起点”状态，类似于当年北美殖民者公社即将解体时的局面。显然，我们也应当追求起点的公正，并将其推至过程的公正。舍掉起点和过程的公正只争论结果的公正与否，是没有任何实际意义的，因为，在我们国家根本不存在“效率优先”还是“公平优先”的两难选择。

　　回顾中国历史，令人十分遗憾，我们从来没有认真地追求过起点与过程的公正，甚至连对这一问题最粗浅的理论认识都谈不到。两千多年来，中国封建统治阶级内部一直在争论着一个问题——是否“抑兼并”？用今天的话来说，即是否抑制贫富分化的趋势。一部分人（包括学者）主张“不抑兼并”，认为国家应当放手让官僚权贵们兼并土地和人口，大量攫取私人财富；另一部分人则主张“抑兼并”，对官僚权贵的兼并行为给予一定的限制，强化中央政府的经济垄断。实行前一种政策所形成的自由放任状态使得官僚权贵们得以大量聚敛财富，“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”（注：汉书•食货志）的严重两极分化在汉代即已形成，并且成为两千年封建社会中最主要的社会问题；而实行后一种政策所形成的国家干预则严重束缚了民间经济的发展。由于“起点与过程不公正”，民间经济在这两种情况下都难有出头之日：“抑兼并”则朝廷禁网遍地，形成国富民贫局面；而“不抑兼并”则贪官污吏横行，形成政府和百姓双贫困，而官僚权贵独富的格局。更糟糕的是这两种政策都有可能加剧封建王朝的政治危机：“抑兼并”，王朝财政汲取能力急剧扩张；“不抑兼并”，则官僚权贵势力恶性膨胀，两者都会导致官逼民反，社会矛盾加剧，进而改朝换代。一部中国历史就是在“抑兼并”和“不抑兼并”的交替循环中，陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈的。最典型的是北宋末年，封建王朝的统治在统制派与放任派几度交锋后，最终由于社会的基本矛盾无法解决而走向衰亡（注：秦晖.市场的昨天与今天：商品经济、市场理性、社会甘旨、社会公正.广东教育出版社，1998.11）。

　　为什么“抑兼并”不行，“不抑兼并”也不行，“抑”与“不抑”交替实行还是不行？关键在于“权力至上”而不是“公正至上”的封建经济不可能讲“起点与过程的公正”，无论是专制王朝的“公权力”还是官僚权贵的“私权力”都不讲规则，不讲公平，一切由权力说了算。于是国家实行自由放任政策就会形成无数个“诸候经济”、“土皇帝”；而国家的经济统制也只会与民争利，而建立不起一个理性的调控机制。中国古代政治经济体制的这种弊端一直影响到当代，1979年以后的“增量改革”所实行的“放权让利”，其成就当然应作历史性的肯定，但其所造成的“诸候经济”和贫富差距扩大的后果，颇给人以似曾相识之感。

　　因此，笔者认为，公正至上、公正是效率之母、没有公正就没有效率，这才是我国经济改革与发展中应当树立的观念和准则。同理，财政分配也必须追求“起点与过程的公正”，树立“公正至上”的观念。如今不少学者喜欢谈论改革速度的“渐进”还是“激进”，谈论多一些自由竞争还是多一些国家干预，但是很少谈“起点与过程的公正”，说明是否“抑兼并”这一负面的历史文化对今天的我们仍有相当的影响。这样的争论与历史上是否“抑兼并”的争论又有什么实质性的区别呢？

　　历史不止一次地昭示我们：改革如果放弃了公正的旗帜，反改革的力量就会以某种形式登场，扮演维护“公平”的角色，并假借社会危机使改革夭折。普鲁士的容克式改革最终导致了民族社会主义（纳粹），伊朗巴列维的“白色革命”最终导致了原教旨主义。人们个别考查这些历史事件时往往注目于它们各自的传统与国情，但综合起来看，其中蕴含着某种共同的逻辑。

　　政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的，而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中，很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外，市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程，也就是影响其他市场主体的过程。这样，政府以整个市场为对象提供的服务，在等价交换原则的决定作用下，就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待服务。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益，也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”，它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样，政府对不同的市场主体提供规格不同的服务，给一些市场主体优惠的政策待遇，而又抑制着另外一些市场主体的活动，那么，政府实际上是以非市场手段直接介入和干扰了市场经济的运行，从而犯了市场经济之大忌。

　　政府平等对待所有的市场主体，从财政支出方面看，就是政府提供的公共服务，是适用于所有市场主体的，或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社会成员都是处于自动受益者之列，而不能只是国有经济才能使用；政府的环境保护活动，也不是只为国有经济提供的公共服务，而是为整个社会做的事。在税收方面，让某些经济成分享受低税率，或减免其税收负担，而对另一些经济成分反其道而行之，就会人为地破坏交换活动的等价原则，造成不公平的市场环境。有人会问，西方国家的社会保障支出并没有向所有的市场主体提供，而只是社会中的一部分人享受，怎么能说是平等对待所有的市场主体呢？是的，社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层，但其最终受益者仍然是整个社会，因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。西方的“两道社会安全网”使得那里半个多世纪以来没有发生“穷则思变”式的社会革命，甚至连较为激烈的阶级对立也很少发生，不是很发人深思吗？也许还有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很大，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这又怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”，不就是最大的公平吗？

　　中国经济发展的希望在于，在坚持以公有制为主体的前提下大力发展民营经济。促进民营经济的发展，除了政府投资于基础设施建设这一间接刺激手段外，更重要的是设法创造一个相对公平合理的竞争环境，在市场准人（电讯、金融等）问题上，在财政、税收、金融等各个方面的国民待遇问题上，让民营经济与国有经济、外资经济享受同等的规格和条件，让他们真正站在同一条起跑线上，同时下大决心和大力打击经济犯罪和腐败行为，切实做到为民营经济的发展保驾护航，也就是力争做到“起点与过程的公正”，只有这样，才能达到促进民间经济发展进而繁荣整个国民经济的目的。

　　三

　　市场经济要求的是一种平等交易的原则，自由和平等是它的核心理念。作为经济体制，市场经济首先要求每一个进入市场参与交易的人，必须具有独立自由的人身资格和平等的政治经济法律地位。虽然市场经济要求的只是一种经济平等，但它却是人类政治平等的基础。没有经济平等，就很难有政治平等。平等的本质是公平、正义，即权利与义务分配的公正对等，它对每一个公民一视同仁地尊重，每个公民享受的权利与承担的义务也是相同的。民主政治反对特权。这个观念确认了，下一步就是将它制度化，使人的自由平等权利具有现实的物质基础和政治保障。换句话说，就是要建立市场经济制度和民主政治制度，建立一种使市场参与者和每个公民都能够展开公平的自由竞争、平等参与并共同承担责任的社会机制。从这个意义说，市场经济与民主政治是相通的，有市场经济必有民主政治。

　　民主政治与中国的传统文化是相冲突的。中国历史上没有民主传统，甚至连一种低级的、不成熟的民主制度也没有，而专制主义的历史却长达两千多年，是世界上资格最老的。而且封建统治者把专制制度发展得极为完善，任何新生事物在它面前都不堪一击。就连最能接受和传播民主的知识分子，在这件事情上也无所作为。有人说，当今中国还没有条件建立公共财政体制。原因是中国缺乏民主传统，也没有一定的物质基础。笔者认为，这是很不正确的。因为这种观点与时代发展、人民的意愿和政治经济发展的客观实际不相符。中华人民共和国的成立，标志着中国人民已成为国家的主人。五十多年来，全国各族人民在中国共产党的领导下，为建立民主、独立、繁荣昌盛的社会主义新中国付出了巨大努力。无论在社会主义经济制度和民主政治制度的建立上，还是在实行改革开放、建立社会主义市场经济体制、提高综合国力方面，都取得了举世瞩目的辉煌成就。应当说，我国在迈向现代化的进程中，建立公共财政体制是有一定物质基础和政治环境的。当然，由于长期受计划经济体制的影响，我国的财政民主建设到目前为止也很不完善，因此要建立公共财政体制，尚须做出巨大努力；完善这种体制还任重道远。

　　什么是财政民主制？依笔者的理解，就是政府按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。建立财政民主制，对当代中国实现现代化是极为重要的，也应是我国下一步财政体制改革的一个重要方面。

　　国家契约论认为，国家是一个契约，类似一个合同。社会经济正常运行所需要的私人产品，如吃穿住行之类，可以通过市场竞争生产出来；而人们需要的公共产品，如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等，这部分产品和服务无论市场如何运行也是生产不出来的，只能由国家来提供。因此，人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。这是社会需要政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。

　　在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这在西方国家就是议会。议会理应代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题应直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行奖惩。应当指出，资本主义国家的议会从根本上讲是不能真正代表人民的，也是不可能真正反映人民意志的，但其完备的公共财政体制的形式，却是可以借鉴的。

　　从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴，这是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的灵魂是平等竞争，反对权力市场化。市场竞争越是激烈，就越是要求建立民主制度。只要有了财政民主制，利益就会得到照顾。西方社会数十年来未见有大的社会动乱，这可能是一个重要原因。前述英国历史上一位政治家那句“风能进，雨能进，国王不能进”，的名言说明早在十八世纪，西方国家就已初步建立了产权制度。但在中国历史上，我们看到的完全是另外一种情形情形：皇帝指向哪里，他的军队就抄家抄到哪里。这种不尊重私人财产，任意入户抄家的遗风甚至影响到现代，“文革”时期发生的事情就是有力的证明。正是因为有了民主制度，并由此派生出一系列制度安排，才有了后来英国等西方国家的财政民主；也正是由于缺乏这样的制度，中国在近代才不断爆发革命，在现代则不得不进行改革。最后，在财政民主制下，西方发达国家的议会中有纳税人的代表，有《纳税人宣言》，他们能够理直气壮地要求政府为纳税人提供服务和节约，有效地使用财政资金。不容否认，西方资产阶级民主带有很大的虚伪性和欺骗性，它只不过是资产阶级统治的工具，为资产阶级政权服务的一种装饰。但是，也不可否认，资产阶级建立的民主制度是对封建专制的否定，特别是经过数百年发展，资产阶级民主制日臻完备。虽不能说它是资本主义国家社会经济发展的推动力量，至少到现在为止还没有成为阻碍社会生产力发展的桎梏，也就是说尚未与资本主义的生产关系的矛盾达到不可调和、即将爆发革命的程度。相反，资产阶级为了缓和生产力与生产关系的矛盾，在改革民主制度方面花费了相当大的气力，其中其所建立并不断加以完善的财政民主形式，大大促进了公共财政体制的发展与完善。一定意义上讲，公共财政是国家参与经济管理的有效方式之一，仅从学习西方发达国家先进的经济管理经验这一点出发，我们应当借鉴西方发达国家的发展公共财政的经验，实行财政民主和民主理财。事实证明，如果在市场经济条件下不强调民主理财，不建立财政民主制，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。

　　对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的监督作用、人民代表的代表性、政府接受人民代表大会的制约和监督等诸多方面，都有需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，在涉及具体的财政收支项目方面还不多，代表们大多是讨论当年的财政政策是“松”还是“紧”，却很少涉及具体的收支来源、数额、走向以及效果等。这样的财政预算讨论，是很难最大限度起到控制和监督的作用的。

　　发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不能视而不见的。实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，除了宏观的、全局性的之外，还应当有微观的，即使是每一项具体的财政收入和财政支出，也是应当进行审议和讨论的。总之，经过改革开放二十多年的中国，应有健全的社会主义的财政民主制。

　　现代化首先是观念的现代化。如上所述，构建公共财政体制，首先必须确立公私分界的观念，如果仍抱着计划经济时期的习惯不放，歧视性地对待民营经济，或仍想到处伸手干预，公共财政体制也是建立不起来的；其次必须确立公正至上的观念，如果不能保证竞争起点和过程的公正，或不能做到对各种经济成分一视同仁、平等对待，那么公共财政体制是建立不起来的；第三必须确立民主财政的观念，如果不能有效地发挥人民代表大会的监督作用，或不能在法律上确立纳税人的权利并作到真正代表纳税人的利益，那么公共财政体制同样是建立不起来的。如果这三个观念到现在还没有树立起来，那么赶紧“补课”还来得及，否则，所谓构建公共财政体制便只能流于空谈。