一、公共财政问题的由来

　　如果不做过细的考证，在中国，最早见到有关公共财政的提法，大约始自80年代初期的一本译著，译者在翻译出版美国经济学家阿图.埃克斯坦的PUBLIC FINANCE一书时，正式使用了《公共财政学》的书名（张愚山，1983），在此之前，中国经济学界对于PUBLIC FINANCE一词，一直将其等同于我们所使用的约定俗成的概念——财政学或财政。在财政学或财政的前面加上“公共”二字，应当说是一个不小的变化。然而，或许是人们当时并未意识到公共财政概念所具有的深刻内涵，这一译法没有引起经济学界太多的关注。此后的很长一段时间，尽管经济文献上也曾不时地出现过公共财政以及类似的提法，但从总体说来，人们只是将它视为一种直译，未作多少特别的探究，亦未赋予它什么特殊的意义。

　　进入90年代以后，迫于经济体制转轨以来的财政收支困难的压力，在财政收入占GDP比重持续下降并且短期内难有较大改观的背景下，理论界和政府部门越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路（安体富、高培勇，1993）。于是，便有了调整支出结构的动作和消除“越位”、补足“缺位”以及纠正“错位”的说法。支出结构的调整牵涉到沿袭多年的财政支出模式的变动，总得要提出一个不同于以往的带有方向性的目标。恰好，西方国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支出结构压缩支出规模的初衷是相吻合的。而且，在那一时期，人们已经习惯于将公共财政同西方财政相提并论，公共财政已经被人们作为西方财政的同义语加以使用。因此，以西方国家财政为参照系，“公共财政”被人们视作一种理想的财政支出模式加以追求，也就成为一件自然而然的事情。

　　中国的财政支出结构同西方国家财政支出结构的最大不同点就在于，除了一般的公共经费开支之外，我们还有一块儿规模和比重颇大的国有企业支出。怎样处置这一块儿支出，从而使整个财政支出结构走上公共财政的道路，是调整支出结构的焦点所在。因而，在试图调整财政支出结构的过程中，产生了建立所谓“双元结构财政”——公共财政和国有资本财政——的主张（叶振鹏、张馨，1995）。“双元结构财政”的主要着眼点，是将国有企业支出从一般财政支出中剥离出去，建立一个比较纯的、同西方财政支出模式类似的公共财政。可以认为，“双元结构财政”的提出，将中国财政支出结构的调整步伐向前推进了一大步。

　　然而，人们很快意识到，单纯的调整支出结构而不对收入一翼作同步的变动，或者，不对整个财政运行机制做相应的变革，至多只能缓解财政困难的程度而不能根除导致财政困难的病因。

　　比如，调整支出结构固然可以在一定程度上达到压缩财政支出规模、控制财政支出增长速度的目的，但是，在政府职能范围未作相应调整的情况下，无异于按下葫芦浮起瓢——预算内的财政支出规模减少了，游离于预算之外的政府支出规模增加了；以政府支出口径计算的总规模并未因此减少，整个政府支出的增长速度不可能因此而降低。所以，必须在调整财政支出结构的同时相应调整政府的职能范围，从两者的联动中探寻走出财政困境的通道。

　　又如，调整支出结构固然可以多少缓解因财政收入占GDP比重持续偏低、财政收入严重“缺位”而造成的财政收支之间的矛盾，但不能由此认定支出规模应当向收入规模看齐，或者，按照收入的规模来安排支出的规模。恰恰相反，中国财政收入份额的下降，本来就是作为整个社会资源配置机制变革过程中的一种不正常的变化而出现的。这种变化或变化之后的格局，既然不代表适当的财政收入规模或适当的财政收入机制，那么，对财政收入一方进行相应的调整，自然也应属于改革议程之列，

　　还如，中国的财政困难固然是在市场化改革的进程中发生的，但从根本上说来，它既非改革的成本，又不是市场经济的必然产物，真正的症结在于，财政运行机制的调整未能同整体经济体制的变革衔接、配套。所以，作为财政运行机制一个组成部分的支出一方的调整，并不能解决财政困难问题的全部。只有着眼于整个财政运行机制的调整，并将支出结构的调整纳入整个财政运行机制的调整框架，才是中国财政的希望之所在。

　　事情一旦走到这一步，人们已经不再满足于零敲碎打型的局部调整。按照市场经济的要求，以全新的思路和理念对整个财政运行机制作脱胎换骨式的变革，便成为中国财政改革与发展的新的目标。于是，人们的着眼点开始转到构建与市场经济体制相适应的财政运行机制上来、为了标识这样一种财政运行机制模式同传统经济体制下的所谓“生产建设财政”模式的不同，人们沿用了“公共财政”的概念并赋予其与市场经济体制相适应的中国财政运行机制的特殊意义（高培勇，2000）。

　　正是在这样一种背景下，1998年末的全国财政工作会议提出了构建公共财政基本框架的奋斗目标。从那以后，公共财政的概念及其框架，便不仅仅是人们走出持续多年财政困境的希望所在，而且，作为中国财政改革与发展目标的明确定位，正式纳入了政府的工作议程。

　　二、公共财政的基本特征

　　由此提出的问题是，与市场经济体制相适应的中国财政运行机制亦即公共财政框架究竟应该是什么样子的？

　　能够进入人们视野的参照系，自然是西方财政的现有模式，西方财政“以满足整个社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系”的特点，无疑同中国财政急于解决的问题以及改革的方向是相吻合的。但是，西方财政的现有模式毕竟不能涵盖中国财政改革与发展的全部内容。应当看到，中国财政面临的问题，既带有计划经济体制的痕迹，亦体现着鲜明的中国特色。在中国这块土地上构建的公共财政框架，不可能照搬西方财政的现有模式，而只能立足于现实的中国国情，从共性与特性的结合上对公共财政给出中国化的解释，从而构建具有中国特色的公共财政框架。

　　事实上，前面已经说过，在中国，公共财政概念的提出以及围绕这一概念所展开的讨论，始终就是同中国经济体制转轨以来的财政困难联系在一起的，按照中国人的思维习惯和理念，定义公共财政，解释公共财政框架，并不是一件十分困难的事情。所以，尽管理论界对公共财政的理解颇有不同，甚至存在争议，但对于公共财政所具有的基本特征的概括，已逐渐趋向一致：

　　 ——着眼于满足社会公共需要，亦称“公共性”。相对于带有事无巨细、包揽一切的特征的“生产建设财政”的职能范围而言，公共财政的职能范围是，以满足社会公共需要为口径界定的、凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足，

　　所谓社会公共需要，是从同私人个别需要的比较中解释的，它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。其突出的特征在于，一是它的整体性。也就是它是由社会所有成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出，二是它的集中性。也就是它要由整个社会集中执行和组织，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足的。三是它的强制性。也就是它只能依托政治权力、动用强制性的手段，而不能依托个人意愿、通过市场交换的行为加以实现。

　　按照这样一种理解，可以纳入社会公共需要领域的、具有代表性的财政职能事项是：

　　1.提供公共物品或服务。公共物品或服务是典型的用于满足社会公共需要的物品或服务。之所以要由政府通过财政手段来提供这类物品或服务，主要是因为，(1)它是向整个社会共同提供，全体社会成员联合消费，共同受益的，即它具有效用的非分割性；(2)一个或一些社会成员享受这些物品或服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，即它具有消费的非竞争性；(3)它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，即它具有受益的非排他性。具有如此特点的物品或服务，显然企业不愿也无能力生产，必须由政府担当起提供的责任。社会治安、环境保护、公路修建等等，便是这类物品或服务的突出代表。

　　2.调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下的居民收入分配状况的因素，一是每个人所能提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量，另一是这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有（或继承）的生产要素的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要社会有一种有助于实现公平目标的再分配机制。但是，在市场机制的框架内又不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式——政府以财政手段去调节那些由此而形成的居民收入分配上的高低悬殊现象，实现收入公平合理分配的社会目标。

　　3.促进经济稳定增长。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，相反，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动，是经常发生的。为此，需要政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济得以稳定、均衡地向前发展。其中，通过不同时期的财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平衡，便是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。

　　——立足于非盈利性，亦称“非竞争性”，相对于计划经济体制中直接介入竞争性领域的“生产建设财政”而言，在市场经济条件下，政府部门和企业部门所扮演的角色截然不同，企业，作为经济行为的主体，其行为的动机是利润最大化。它要通过参与市场竞争实现牟利的目标。政府，作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供公共物品或服务的活动也会附带产生一定的、数额不等的利润，但其基本的出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。表现在财政收支上，那就是，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上。财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。政府的财政收支行为，不应也不能带有盈利的色彩。

　　具体说来，立足于非盈利性的原因还可作如下几个方面的归结：

　　1.作为社会管理者的政府，拥有相应的政治权力。拥有政治权力的政府，如果直接进入市场参与竞争，追逐盈利，它将很自然地动用政治权力去实现追逐利润的愿望。其结果，很可能会因权钱交易的出现而干扰或破坏市场的正常运行。

　　2.一旦政府出于盈利的目的而作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。由于政企业不分，本应着眼于满足社会公共需要的政府行为，很可能异化为追逐私人利润的企业行为。其结果，政府活动会偏离其追求公共利益的公共性轨道，财政性资金也会因用于牟取利润项目而使社会公共需要的领域出现“缺位”。

　　3.只要政府活动超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，包括财政收支在内的整个政府行为，就免不了对各个经济行为主体实施差别待遇。如对自身出资的企业或项目，在财政收支的安排上给予特殊的优惠，而对非自身出资或对自身出资的企业或项目有可能产生竞争的企业或项目，在财政收支的安排上给予特殊的歧视。其结果，着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因厚此薄彼而违背市场正常和正当竞争的公正性，甚至给市场经济的有序发展造成障碍。

　　——收支行为规范化，亦称“法制性”。与计划经济条件下的“生产建设财政”有所不同，公共财政既然是以满足社会公共需要为基本着眼点的，它便与全体社会成员的切身利益直接挂上了钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品或服务的事项，就是财政收支出现差额而带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。所以，既然大家的事情大家都有份，社会成员对于公共财政的动作便有着强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：

　　1.以法制为基础。即是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么花便怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。

　　2.政府全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下。这就是说，预算的实质是透明度和公开化，并非简单地将政府收支交由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。由此推演，政府的收与支，必须全部置于各级立法机关和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。

　　3.财税部门总揽政府收支。也就是，所有的政府收支完全归口于财政税务部门管理——从社会成员那里筹措资金，然后，转手供给各个政府职能部门作为活动经费，而不让各个政府职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。不论是税收，还是收费，抑或其它别的什么形式的收入，都要由财政税务部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那至多也是一种在“收支两条线”前提下的“代收”、“代征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。

　　有了上述的认识基础，中国公共财政框架的基本图景似乎已经大致绘就，随着上至党和国家领导人，下至实际部门工作人员越来越频繁地使用公共财政概念，按照公共财政理念阐释中国的财政问题，公共财政框架正在为越来越多的人所接受，构建中国公共财政框架的实践步伐已经加快。

　　三、中国公共财政框架的构建：影响积极而深远

　　公共财政框架的构建，是继1994年财税体制改革之后中国财政经济领域力度较大、范围甚广的一项根本变革，它已经并正在对中国经济社会的发展产生一系列积极而深远的影响：

　　——在传统经济体制下，人们往往有这样一种思维定式：一提到促进经济发展，政府就要上项目，要投资。这些年来，尽管经济体制环境发生了巨大的变化，但政府要通过上项目、要投资来促进经济发展的观念，仍在相当程度上滞留在人们的脑海里，左右着各级政府部门的行为。这种观念不转变，政府同市场之间的关系便难以理清，以市场为基础的资源配置机制也就不可能真正建立起来，公共财政概念的提出以及公共财政框架的构建，为促成传统观念的转变搭建了一个很好的平台。按照公共财政框架的要求，政府只应着眼于满足社会的公共需要，而不应从事盈利性的投资活动。从发展方向看，财政无论如何要从竞争性领域退出去。这便在事实上向各级政府部门传递了一个明白无误的信息：今后政府所应着眼的促进经济发展的措施，主要是为整个经济的发展提供制度保证和必要的基础设施或公共设施。当然，转变根深蒂固的观念绝非易事，它可能需要一个较长的时间。但是，应当看到，由于“财政支出到位之处，才是政府履行职能之地”，公共财政框架的构建以及为此而推出的一系列配套措施，很可能形成一个转变传统观念和规范政府职能的强大推动力。此其影响之一。

　　 ——前面说到，早在90年代初期，我们已经有了调整中国财政支出结构的动作。而且，调整的方向就是公共财政。不过，在那个时候，着眼点还限于支出一翼，尚未扩展至整个财政运行机制。调整亦非主要出自自觉的行动，而多少带有被迫的色彩或多少属于被迫中的无奈选择。当公共财政框架作为中国财政改革与发展的目标得以明确下来之后，情况便发生了根本性的变化。不仅财政支出结构的调整被纳入到了整个财政运行机制的调整框架，过去的那种多少带有被迫性的选择也已逐步转变为有目标的自觉行动。所以，近两三年来，财政支出结构的调整步子加快了，力度也加大了。比如，基本建设支出，过去一向占整个财政支出的较大比重，现在，这个比重数字，已经从1979年的40.4%一路下滑到1999年的16%。如果剔除当年用于启动经济、以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，这一比重将不足10%，还如，科教文卫事业支出，过去在整个财政支出中的比重并不高，1979年的时候，仅为13.1%，大大低于基本建设支出的占比。到1999年，这个数字已经超过基本建设支出而增长至18.3%，又如，增拨企业流动资金支出占整个财政支出的比重，1979年曾经为4.1%，1999年则下降至0.04%（国家统计局，2000）。诸如此类的例子还有很多，可以看出，中国的财政支出结构的的确确在朝着公共财政的方向迈进。此其影响之二。

　　——自改革以来，中国的政府收支行为一直陷于不规范状态。仅就收支的规模而言，现时中国的财政收支并不等于政府收支。除了预算收支那一块之外，还有所谓预算外收支、制度外收支等等。这在世界上是非常奇特的现象，长此以往，难以为继自不必说，更为重要的是，它会激发社会矛盾，危及经济社会的稳定发展。这些年来，为了规范政府收支行为，应当说。我们为此投入的精力不可谓不多，为此花费的代价不可谓不大，但实际效果却不佳。然而，当将政府收支行为的规范化作为一个重要内容纳入到公共财政框架以后，事情终于有了一线儿转机。以满足社会公共需要为着眼点的公共财政，因其同广大社会成员的切身利益息息相关而带有明显的“公共性”特征。实行公共财政，构建公共财政框架，便意味着社会成员的切身利益同政府的收支行为直接挂上了钩。因此，社会成员对政府收支的监督意识已经萌发，并在逐步增强。正是在这样的背景下，政府财政部门推出了一系列旨在规范政府收支行为及其机制的举措。如，编制部门预算，初看起来，只不过是以各个政府部门为单位，将其所有收支（包括预算内收支、预算外收支，甚至包括某些制度外收支）纳入到一个统一的预算之中。但它实际上是一种过渡性办法，是在各种既得利益格局阻碍编制完整统一的政府预算的制约下而作出的暂时妥协。有了这个基础，今后再往前走一步，最终将形成一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的、完整统一的公共预算。再如，实行国库集中支付制度和政府采购制度，其初衷，就是通过统一管理财政资金，提高财政资金运作的透明度，从而避免以至杜绝财政资金的滥花、滥用，铲除各种滋生腐败的土壤。还如，实行费改税，其目的，并不在于将一部分政府收费改为收税，而是以此为契机，将政府取得收入的行为及其机制纳入规范化轨道。可以预期，沿着这个路子走下去，中国政府收支行为及其机制的规范化，是有可能得以实现的。