一、国债政策可持续性及财政风险的内涵

　　(一) 国债政策可持续性内涵

　　国债政策可持续性问题主要涉及国债的发行政策,重点研究国债发行规模及其政策效应。国债政策可持续性,既强调国债政策实施的空间不是无限的,国债的扩张是受限制的,同时也强调经济增长水平和质量对国债政策实施的重要影响以及国债政策实施对改善经济运行状况、增加国民福利水平的重要性。

　　(二) 财政风险的内涵

　　经济活动中充满了风险,而那种会对整个经济体系产生重大影响的宏观意义上的风险则被称为经济体系性风险。经济体系性风险是“由于实物或虚拟资产价格的异常、剧烈波动,或由于众多经济主体(个人、企业或政府机构) 负担巨额债务及其资产负债结构趋于恶化,使得它们在经济冲击下极为脆弱,并可能严重影响国民经济的健康运行。” [1]从宏观角度研究,财政风险在很大程度上就是一种体系性风险,这是因为财政风险通常会带来经济全局性、体系性的损害,造成经济的重大损失和破坏性,甚至可能导致政府倒台,所以,政府管理和决策者十分关注。由于金融危机的周期性爆发,金融风险和金融危机问题引起人们的广泛重视,而有关财政风险和财政危机的提法则相对较少。但是,这并不意味着财政风险和危机不重要,从某种意义上看,财政风险(危机) 的危险性远大于金融风险(危机) 。这是因为,在整个制度结构中,财政处于边际位置,是防范公共风险(由政府承担的风险) 的最后一道防线,是公共风险的最终承担者, [2]即财政起到对市场机制难以化解的所有风险的兜底作用。

　　二：财政风险与国债政策可持续性的关系

　　目前，我国社会主义市场经济基本上仍处于转轨时期，决定了经济的需求管理必须从转轨时期这一特殊因素出发，利用刺激消费、扩大内需和调动民间投资的积极性等经济手段进行宏观调控。在我国，包括银行体系在内的资本市场发展的滞后，限制了货币政策在需求管理方面的作用，具有间歇性特征的财政政策不得不维持一个相对较长的时期。在此背景下，正确认识国债政策的地位和作用，分析研究国债政策的可持续性具有重要现实意义。

　　（一）国债的运用过程中存在一定的风险因素,如果国债政策不能起到促进充分就业和缓和周期波动的作用,则经济增长将会放缓,显性及隐性(或有) 债务负担率都将上升;

　　（二）由于国债政策的可持续性是一种模式或道路,因此,选择的错误性将造成财政体系的严重破坏,所以,国债政策不可持续性必将会导致财政风险和危机。反过来,财政风险又可看作是国债可持续的约束条件,在财政风险显现的时候,国债政策的可持续性将受到限制。因此,可以说国债政策的可持续性与财政风险是一个问题的两个方面。

　　（三）可以说，国债政策与财政风险是一种正相关的关系，但两者并不是一种必然的关系。我国在多年积极的国债政策作用下，国民经济实力不断得以壮大，虽然这个过程中伴随着较大的财政风险，但由于我国国民经济实力的不断增大，我国应对财政风险的能力也在不断上升。同时由于国民经济实力的壮大，我国实施积极国债政策的能力也不断提高。

　　三：现状——我国财政现状及存在的问题

　　近年来，国家财政收入占国内生产总值的比例较低，从1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%到1999年的14%，相对低于发达国家45%的比例。特别是中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌，1979年中央政府支出占CDP的比例为16%，但到19%年只有3.2 %, 1999年也只有5 %，其中上升的很大一部分来源于国债。下图是关于财政收入占GDP的比例[3] 。

　　面对有限的财政资源，面对医疗、教育、扶贫、基础设施建设、环保等等关系国民生计的公共财政支出，面对国有债务(如国有金融机构的不良资产、社会保障基金的缺位不足等)，举债支出的国家财政势必揭开面纱，直面财政危机。

　　 国有债务主要有以下几部分:(l)国有银行的不良贷款损失;(2)政策性银行坏帐损失;(3)地方金融机构的支付缺口;(4)社会保障基金的损失和缺口;(5)以政府名义借入的主权外债。据估计，到1998年底，我国或有债务占CDP的比例在50%以上，约36500亿元，这些债务的相当一部分必然要由政府承担最后的偿债责任。所以，国家财政已面临着一定程度的支付危机，而现行财政运行中又仍存在的一些问题让国债和财政风险的问题更加引人注目。

　　四：原因分析——影响国债可持续发展的原因及其财政风险

　　在现行的国债发行过程中，其发行的经济效应和经济负担都影响到国债的可持续性，产生财政风险。另外，经济环境的恶化也会影响国债政策的可持续性，如银行不良资产大量增加等。如果缺乏必要的市场机制，或有债务就可能导致国债的较大增加。各类隐性及或有债务的存在，尽管不会对国债政策产生直接、显性的影响，但其风险转嫁作用也将使国债政策受到显著的约束，政府也将面临更大的财政风险。

　　（一）我国财政赤字数额巨大。国债与财政赤字密切相连，是弥补赤字的基本手段，因此，长期高赤字必然导致高债务。这是因为债务的利息支出是财政支出的一项内容，赤字扩大需要发行国债，发行国债需要偿还利息，从而引起赤字的更大幅度增加并推动国债的膨胀，影响国债的可持续发展。

　　（二）目前国债负担较重。国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模都是制约国债发行规模的重要因素。国债负担率就表明了国债规模的合理性及国债政策的风险性。当政府的财政赤字增加成为不可控制时，将使债务负担率持续上升，在短期内积累债务风险，导致债务持续增加的恶性循环，影响国债政策的可持续性。

　　（三）国债利率影响可持续性。国债利率直接影响举债成本，如果在市场利率水平较高的时期大量发债，势必增加未来时期的付息负担，形成还债高峰，并可能使赤字持续增加。所以，国债利率上升会导致财政融资成本增加，从而削弱国债政策的可持续性。在国债市场上，如果国债利率持续走高，国债价格持续下跌，仍然难以吸引投资者购买，那么国债政策的可持续性也就无从谈起了。

　　（四）银行不良资产比率过高。

　　银行贷款损失增加、不良资产水平高时，表明银行体系较为脆弱，抵御风险和危机的能力不足。银行体系的脆弱影响了国家的财政平衡。银行不良资产化解的最终责任者是政府，很大程度上要依赖政府出资为银行弥补资产损失，补充资本金。这些银行不良资产已经成为政府的负政府只能通过发债的形式筹措资金，从而逐步改善银行的资产质量。因此，银行不良资产的规模制约和削弱了财政为其他公共消费和投资支出继续扩大债务规模的可能性。

　　（五）政府对国有企业或公共部门的支持和参与程度。

　　在转轨时期，国有企业的亏损最后是由中央政府承担的。金融机构受到政府的多种保护，使银行业为争取客户不惜降低贷款审查标准，大搞人情贷款和优惠贷款，结果造成不良贷款的迅速膨胀。政府对国有企业或公共事业的财政支持，加重了未来财政支出的负担，是财政深层次风险的体现。

　　（六）养老金制度欠账规模。养老金赤字不断积累使我国的养老金负债超过了国家财政的有限政府债务。养老金制度欠账会对未来国债扩张产生压力，养老金以及其他社会保障收支状况也影响了国债政策的可持续性及财政风险。

　　五：对策——舒缓财政风险，保障国债政策可持续性发展

　　实行的积极财政政策，会导致财政赤字有所增加，政府债务规模有所扩大。所以在实施积极财政政策过程中，我们必须警惕由此所引发的财政风险。

　　（一）国债运行机制完善与创新

　　 随着国债规模迅速扩大，为积极有效地防范债务风险，必须进一步发展国债市场，健全国债运行机制。(1)加大中央银行的公开市场业务操作力度。国债是财政政策与货币政策的结合点，中央银行通过公开市场操作买卖国债，增加国债的流动性，是实施其货币政策的一项重要内容。应进一步改进和完善央行的公开市场操作机制，加大操作力度，充分发挥其灵活吞吐基础货币的主渠道作用，及时合理调控货币供应量，刺激社会投资和促进经济的稳步回升。(2)合理调整国债期限结构，缓解偿债高峰。到1999年末.我国国内政府债务累计发行16000多亿元，其中1至2年期国债约占8 %, 3至5年期国债约占68%, 7年期以上约占24%，国债期限结构不尽合理，中期国债所占比重较大，不利于缓解偿债压力。今后几年.我国财政赤字还有可能持续增加，随着到期债务的增加，新增国债发行量还会明显增加。从长远看，为提高我国的偿债能力，应适当延长国债发行期限，如增加发行10年期、20年期以上的国债;还可适当增加发行短期国债，便于中央银行开展公开市场业务。(3)积极发展各类基金的机构投资者。

　　（二）出售部分国有资产以清偿部分或有债务和隐性债务

　　我国实施积极财政政策、发行弥补财政赤字的国债，主要是用于建设性支出，而不是用于经常性支出。这是特殊时期采取的特殊政策，随着积极财政政策的退出，只需停止建设新的项目，就可大幅削减国债建设支出，进而压缩财政赤字。所以，从长期看，对财政缺口造成不利影响的主要因素是间接的财政风险，即财政的或有债务和隐性债务。对这些一次性的债务，可通过出售部分国有资产进行部分的一次性补偿，如通过国有企业上市融资或减持部分国有股，出售国有中小企业，转让国有土地使用权等方式变现国有资产，用于补充社会保障基金，有效规避财政风险。

　　（三）深化财税改革，激活社会投资，提高财政保障能力

　　根据经济结构的变化适时调整财政收入结构，通过调整相关税种的税基和税率，合理开征新税，适当拓宽收入渠道，逐步建立起能够覆盖全部经济活动的收入体系。税制显现的问题较多:(1)对投资征税太重，包括增值税税基的设计、增值税的征收范围设计、对企业的投资行为征税等;(2)企业所得税法不统一，导致内资企业特别是国有大中型企业的税负偏重。这些问题既不利于促进总需求的宏观经济政策效应的发挥，也不利于国有企业改革的深化。税制改革的重点是:(1)实现增值税税基的转型，从生产型转向消费型，以利于鼓励投资;(2)增值税征收范围的扩大，由目前的选择性征收走向普通性征收;(3)统一内外资企业所得税，改变内外资企业税负不公平的现状;(4)完善个人所得税，建立综合汇总征收制度.同时改革扣除标准，加大对高收入阶层的征收力度，实现公平收入分配的目的。(5)尽快开征社会保障税等新税种。

　　（四）调整政府支出范围，规范转移支付制度，增加社会保障支出逐年减少对事业单位的财政开支，并逐步完善集中收付制度。

　　所有政府性收入都要由政府财政部门进行集中管理，各部门、单位的财政支出都要通过国库单一帐户集中支付。应进一步调整政府支出范围，优化支出结构，提高资源配置效率。政府的资源配置要全部退出竞争性领域，提高对基础设施、社会保障、科学教育、环境保护、国防等公共项目的支出，为经济持续增长创造良好的外部环境。社会保障支出既是公共财政框架中必不可少的重要部门，又是宏观经济政策中的自动稳定器。因此，无论是从宏观经济管理角度，还是从体制改革方面，都需要尽快建立完善的社会保障体系，增加社会保障支出的份额。为此，在社会保障资金的筹集方面，除通过增加财政投资、国有股变现等方式外，还需尽快开征社会保障税。

　　（五）合理调整中央与地方财政关系，提高中央财政宏观调控能力

　　 调整中央与地方的财政分配关系，进一步明确政府间事权和支出责任范围。并适当调整中央与地方的财政收入范围。如改变企业所得税按照企业隶属关系划分收入的方法，实行按比例共享或分率共享。还需要进一步完善转移支付制度，适当简化转移支付形式，合理调整各项拨款，逐步规范税收返还制度。

　　结束语：国债对于财政风险的影响是举足轻重的，针对现在已经日益突出财政风险问题，如何尽量避免财政风险，或者将国债导致的财政风险最小化，同时化解现有的财政风险，保证国债政策的可持续性，不仅是学者研究的课题，更需要实务工作者的努力。