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北京现代沃尔商贸有限公司诉财政部案例分析
王文宇

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【正文】

  一、背景资料

  2003年的非典疫情暴露了我国公共卫生体系不健全、公共卫生事业严重滞后等问题。为此,国务院提出利用三年左右的时间建立健全突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系和卫生监督执法体系,并相应按年度安排中央财政资金、国债资金等。为此,国家启动了突发公共卫生医疗救治体系建设,重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心,总投资114亿元,共支持2306个项目建设。北京现代沃尔经贸有限责任公司参与了前述公共卫生医疗救治体系中的两起政府采购货物的招投标,也就是中国远东国际贸易总公司(以下简称远东公司)和国信招标有限责任公司(以下简称国信公司)分别代理的采购项目。

  二、案情摘要

   2004年10月29日,政府采购人国家发改委和卫生部共同委托远东公司作为招标代理机构之一,对国家医疗救治体系项目进行公开招标,资金来源为中央国债资金,采购相关仪器设备,共计12个包,招标编号为:0722-FECT-04285。看到采购的公告信息后,沃尔公司决定参与这次采购对象的第七包:数量为300台的血气分析仪的项目招标。为此,沃尔公司花大量的时间精心准备了相关的投标文件,在招标文件要求的截止日期前,递交到了指定地点。

  2004年11月19日上午9:30,远东公司进行了公开开标。此次参与该包投标的有广东开元医疗设备有限公司(以下简称开元公司)、沃尔公司等供应商。开标、唱标过程十分顺利,开元公司投标设备型号为IRMA SL,投标价格为8万元人民币;沃尔公司投标设备型号为OPTI CCA,投标价格为5.68万元人民币。通过唱标,沃尔公司认为自己参与投标的产品无论从质量还是价格上都最具有竞争力,所以坚信自己一定能中标。2004年11月30日,远东公司公布了招标结果,让沃尔公司诧异的是自己并没有中标,中标的供应商为开元公司。 沃尔公司百思不得其解,自己产品各项指标都符合招标文件的要求,有些标准甚至高于招标文件的规定,价格也是投标供应商中最低的,抱着这些疑问, 沃尔公司根据我国政府采购法第五十二条的规定,于2004年12月7日、14日连续两次向采购人国家发改委及其代理机构远东公司提出书面质疑。

  2004年12月30日,在超出法律规定的回复期限9日后,沃尔公司收到了代理机构的回复。2005年1月4日,沃尔公司提出了第三次质疑,主要针对远东公司第二次回复中关于技术指标的问题进行了解释。最后强烈要求公布前两次质疑中都提到的打分标准。

  2005年1月10日,远东公司回复内容和第二次回复的一样。第二次质疑后,被质疑人未在7日内及时答复,沃尔公司根据政府采购法第五十五条的规定,在2005年12月21日正式向国家财政部、国家卫生部和国家发改委的纪检委进行了投诉,投诉内容包括了三次质疑中所提出的主要问题,但以上三个部委均不予以受理。

  2004年10月,以营利为目的的社会中介采购代理机构国信公司接受国家卫生部的委托,对国家医疗救治体系项目(招标编号为:GXTC-0404038)D包-血气分析仪进行公开招标。这次血气分析仪的采购数量为286台,其资金来源于中央财政,招标文件售价每份2000元人民币。评标委员会由招标人代表、招标代理机构代表及有关经济、技术等方面的专家组成。这次参加投标的有开元公司、沃尔公司等投标供应商,前者投标报价最高,也是每台8万元人民币;后者投标报价也是最低,即每台为5.68万元人民币。

  2004年12月21日,中标结果出来后,再次让沃尔公司大吃一惊,中标供应商仍然是开元公司。看到D包的中标结果,更让沃尔公司不解的是,怎么又是投标价格最高的供应商中标,而且是同一投标供应商中标,而其他投标供应商均未能如愿。他们不明白中标供应商是凭什么以高出原告投标价40.8%的价格赢得此标。

  2005年1月12日,就投标产品技术方面的问题,沃尔公司再一次分别向国家卫生部、国家发改委提出了质疑,并将质疑书抄送给两家采购代理机构。之后,又向国家财政部提出了投诉,但却始终未收到任何答复。

  2005年3月21日,沃尔公司在分别质疑和投诉这两起政府采购行为的过程中,历经坎坷,在长时间、多次质疑、投诉无效的境况下,只得诉诸法律。沃尔公司作为原告将起诉状及相关证据递交到法院,以不积极履行法定监管职责为由状告财政部。

  2005年5月20日上午9时,北京市第一中级人民法院开庭审理此案。

  三、判决结果

  北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定,于2006年12月8日作出了一审判决:被告财政部对原告北京现代沃尔经贸有限责任公司于二00五年一月七日就招标编号为GXTC-0404038的国家医疗救治体系项目D包,及0722-FEGT-04285的国家医疗救治体系项目第七包招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。

  2007年6月7日,因败诉方财政部不服一审判决提出上诉,北京市高级人民法院公开审理了此案。

  财政部提出上诉意见,认为此案中发改委才是负有主管监督职责的部门,原判决认定事实错误,适用法律错误。财政部并称“每年数千亿的采购资金均按上述模式分别管理,而一审判决否定了这一模式,将严重影响行政管理工作。”本案未当庭宣判。

  四、争议问题

  本案中刚刚建立的开元公司,在没有任何资质并且竞标价格高的情况下拿下两个政府大单,不得不让我们反思政府采购过程中监督管理机构是如何监督的,公开透明又体现在哪里?一个刚刚建立的公司竟然能够参加这种高规格的政府采购中去,就是一个让人摸不着头绪的结果。这样一个没有资质的小公司,如何能承担的起国家这种大型的采购,并且涉及到与人民生活息息相关的医疗器械。《政府采购法》第三条规定,政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。在当今社会经济利益的驱使下,使得采购人徇私舞弊、贪赃枉法,背离“公开、公平、公正”原则,导致市场环境恶化,市场主体无法获得公平的竞争机会;使公众对政府的信任感降低,甚至可能出现政府“信任危机”;大量财政资金流失,流入不法者的腰包。更进一步说,上梁不正下梁歪,政府在政府采购领域内如不能以身作则,整个社会信用体系的建立将更加举步维艰,从长远的角度看,将会对建立健康成熟的市场机制和社会机制造成不小的冲击。[1]

  五、“阳光是最好的防腐剂”

  “阳光是最好的防腐剂”,政府采购行为从本质上说是一种市场交易行为,而要减少政府采购过程中的行政干预、防止政府寻租和行政腐败,最切实可行的方法就是将有关信息公开,以达到公民对政府采购过程的知情。最近几年,行政法学者一直在努力推动政府信息公开,2008年5月1日起实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是目前适用最广泛、法律位阶最高的行政法律法规。根据《条例》的规定,政府信息公开的方式主要有两种:一是行政机关主动公开相关信息,二是公民、法人或其它组织向行政机关申请公开相关信息。[2]

  《条例》 第九条规定:“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条第六款还规定:“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:(六)政府集中采购项目的目录、标准及实施情况。”通过上述《条例》中的规定可以看出,政府采购的信息纳入到了《条例》当中,这种信息公开护政府采购中当事人的知情权,政府有公开信息的义务,要求政府主动公开信息。

  但是在《政府采购信息公告管理办法》第八条中提到,除涉及国家秘密、供应商的商业秘密,以及法律、行政法规规定应予保密的政府采购信息以外,可以予以公布,反而得之,凡是涉及国家秘密、供应商的商业秘密的政府采购信息就不会被公布,这样一个兜底的条款,是一个“黑匣子”或者“无底洞”,这样一规定,政府或者采购人公布信息时总会拿该条款为挡箭牌,把应该公布的定义成为“秘密”的话,那么政府采购信息的知情权将会无法实现。

   由于我国的保密制度有着悠久的历史,根深蒂固,使得现行的《政府信息公开条例》与《保守国家秘密法》之间的关系失去了本该有的平衡,公众本该享有的知情权被一个个“国家秘密”拒之门外。公众知情权长期以来在中国没有得到法律上的重视。本该体现公众知情权的《政府信息公开条例》反而成了政府制约公众知情权行使的“恶法”。凸显我国在信息公开中关于确定国家秘密问题的处理,究其原因,主要表现在我国国家秘密范围过于宽泛,并且处理信息公开中国家秘密的程序存在明显不足。我国现行的《政府信息公开条例》与《保守国家秘密法》在法律层级上,《保密法》是《政府信息公开条例》的上位法,现实中我国的保密制度是在信息公开制度之上的,是保密制度下指导的信息公开制度,一切信息公开都要以保密为先。这严重导致中国信息公开无法起到真正的作用,公民的知情权也都得不到落实。公开与保密的关系是我们首先要确定的,纵观世界各国,都是从政府信息公开的大背景下,把保密当做配合政府信息公开的制度来立法,将其定位在政府信息公开之下,是政府信息公开的组成部分。我们应该借鉴这样的立法思想,不能将政府信息公开置于保密之下,而是将保密反置于政府信息公开这下,配合政府信息公开,我们只有确立这样的立法思想,才能真正发挥政府信息公开的本来作用。

  六、完善我国政府采购制度的建议

  公共财政的理念已被广泛地建立起来,国家应当是保护纳税人权利的国家,政府应当是为纳税人服务的政府。政府的财政行为应当符合纳税人的利益,财政支出应当以满足公共需要、提高社会福利为宗旨。这就需要我们转变思想观念,彻底改变政府的“父母官”地位,将政府的行为纳入全社会的普遍监督之下,确保公民知情权行使不受阻碍,使民众的意志成为政府行为的方向,使民众的权利得到切实的保障。这是财政民主的必然要求,以权利制约权力也是实现国家财政活动效益最大化的必然选择。

  当然,不能只这样空空的去谈如何保证公民的知情权,应该落实到法律中来,制定一套完整的政府采购办法,将政府采购的整个过程一一制定详细。

  首先,要加强政府采购监督管理机构的监督力度,制定一系列的监督方案,从采购人、供应商、招投标标准上进行严格审查,从源头杜绝各种违法犯罪的可能。可以建立一个政府采购的信用档案,将有不好信用的企业或者中介结构,放到“黑名单”中,从舆论上进行施压,可以激励这些企业为了维护自己的良好信用而不敢弄虚作假。

  其次,可以将要从源头上使权力的配置能相互制衡。改变目前采购人独自享有采购权的现状,采购人、集中采购机构分享采购中的决定权,在采购过程中分工合作;采购监管机构行使监督权,对采购项目的全过程实行监控。申报、审核、采购、使用、验收、支付互相分离,采购人、财政部门业务科室、采购监督部门、采购代理机构、财政结算中心等环节层层把关,各司其职,互相制约。[3]

  再次,在政府采购的过程中,要保证每个采购环节的透明与公开,每个环节都应该详细的被记录下来,通过特定的渠道,将细节公布于众,比如对评标委员会或谈判小组的组成人员,到招标或谈判的过程,到评标标准、评估报告、定标文件等招标文件都应公开,所有相关文件都应有案可查。[4]

  再者,应该通过立法将监督责任落实到实处,确定严格的法律责任,加大查处力度。不仅要健全采购机关内部的监督机制,还要从外部进行控制,和纪检部门、检察机关等建立定期的工作联席会议制度,形成信息共享和工作互动。

  

【注释】
  1. 湛中乐:《浅谈政府采购中的反商业贿赂问题》,刊载于《中国政府采购》,2007年第2期,第12页。 
  2. 具体条文见《中或人民共和国政府信息公开条例》第9-13条。 
  3. 湛中乐:《浅谈政府采购中的反商业贿赂问题》,刊载于《中国政府采购》,2007年第2期,第13页。 
  4. 湛中乐:《浅谈政府采购中的反商业贿赂问题》,刊载于《中国政府采购》,2007年第2期,第13页。
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