案情简介：

　　1994年实行分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78％降至44.3％，降低了33.7个百分点。尽管之后地方财力有所回升，1997年达到51.1％，但仍大大低于1993年以前的水平。但从地方的财政支出来看，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年达到72.9％。地方财政收入与支出的巨大差距，导致了地方财政自给率明显降低，仅为0.6左右。地方财政缺乏必要的财权，对中央财政的依赖性依然很强，地方在预算外寻求资金来源的情况有所加强，行政性收费在地方财政收入中的比重逐年加重。

　　法理评析：

　　当前我国是由多层次的政府组成的，不同层次的政府承担着不同的职能。为完成其所担负的职能，各级政府必须具备一定的财政收入。合理确定各层次政府的职能并相应划分各层次政府的财政收入范围是现代财政管理体制所要解决的核心问题，也是充分发挥现代财政职能的基础性环节。但从本案所提供的数据来看，我国的财政收支划分体制存在相当多的问题，财政收支划分法还有待于进一步的完善。

　　一、中央和地方财政级次划分的现状：财政收支划分法的非规范性

　　我国的财政级次划分制度是根据“一级政权，一级财政”的原则建立的，根据《宪法》规定的五级政府结构[1]，在《预算法》中相应设立了五级预算，将我国的财政级次划分为五级，即中央财政；省、自治区、直辖市财政；设区的市、自治州财政；县、自治县、不设区的市、市辖区财政；乡、民族乡、镇财政。[2]在1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，对中央和地方的事权和支出的范围进行了划分，规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。在中央和地方财政支出的划分上，是以中央和地方的事权划分为基础确立的，力图正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积级性，促进国家财政收入合理增长。

　　在确定中央和地方财政支出的范围之后，在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，根据事权与财权相结合的原则，采用税种分割法，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。其中中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。[3]地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享２５％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。

　　我国在进行分税制改革之初，即着眼于中央和地方财政收支划分的合理性的立法规范，但无论从财政法理论还是最终的运行结果来看，我国的财政划分体制是存在相当多的问题的。从地方财政支出的范围来看，地方财政担负了几乎所有的地方公共物品的提供的职能，甚至承担了许多本应由中央财政负担的公共事项。而其财政收入的范围在分税制改革之后却呈现下降的趋势，我国地方税制更加薄弱，从我国财政收入的情况看，税收收入在我国财政收入体系具有绝对的优势，以2003年为例，根据国家税务总局的统计快报，该年度的财政收入(不含债务收入)为20501亿元，税收收入为20450亿元，占财政总收入的99.7%。而在地方财政收入中，税收收入的比重却逐年下降。地方所取得的税收收入根本无法为其履行提供地方性公共物品的职能给予必要的财政支持。为完成其所承担的大量的公共事务，在税收之外寻求财政收入，大量收取各种名义的行政规费，成为“费大于税、费挤占税”的根源性诱因。再加上现行的财政立法中只对以税收方式取得财政收入的权限及其在不同政府之间的划分加以明确的规定，缺乏对税收之外的财政收入取得方式的明确约束，也使地方政府得以转向税收之外的其他财政收入来源寻求资金的保障。而这种不规范的地方财政收入体系，极大的制约了地方完成其提供地方性公共物品的职能，加 ...更多