案情简介：

　　国家开发银行自1994年3月成立以来，累计向东三省624个项目发放贷款1650亿元，集中支持了电力、公路、铁道、石油石化、城建等行业，成为东北三省“两基一支”项目建设重要的资金来源。截至2003年6月底，国家开发银行在东北三省的贷款项目合同金额总计1495.45亿元，贷款余额为906.63亿元，涉及236个项目。与此同时，开行在东北三省债转股项目的股权资产余额为13.8亿元，分别涉及3个项目。

　　目前，开行已累计向鞍山钢铁公司、辽阳化纤公司、抚顺石油化工公司、沈阳机床股份公司等国有大型企业发放了100多亿元的基建和技改贷款，支持了一大批国家重点建设项目。该行还对沈阳市老工业基地技术改造的52个项目发放专项贷款12亿元，为辽宁国企改革助了一臂之力。2000年10月，开行与一汽集团公司签署《债权转换股权协议书》，开行股权资产为5.5亿元，减轻了企业的债务负担，支持了企业发展。之后，原国家经贸委批准了一汽集团公司的债转股方案。同时，对辽阳化纤、抚顺石化等8个项目的62.7亿多元贷款进行了债转股。

　　资料显示，开行投放到东北三省的贷款余额中，电力项目贷款的比例最大，达到了380.42亿元，占全部贷款余额的42%。其他依次为公路项目贷款245.08亿元，占全部贷款余额的27%；城建项目贷款141.83亿元，占全部贷款余额的16%；邮电通讯项目和铁道项目的贷款分别为48.81亿元和35.69亿元，占全部贷款余额的比例分别为5%和4%。

　　开发性贷款的大量投放，有力地拉动了东北三省的经济增长。以2002年为例，开行黑龙江省分行信贷资产余额占全省GDP总量的比例，在东北同业中居于首位，达到了10.25%；在当地中长期贷款市场份额也领先，达到了34%。这一年，开行吉林省分行信贷资产余额占当地GDP总量的10%，在当地中长期贷款的市场份额为27%；开行辽宁省分行的信贷资产余额占当地GDP（不含大连）总量的6.9%，在当地中长期贷款的市场份额为17.71%；开行大连市分行信贷资产余额占当地GDP总量的2.5%，在当地中长期贷款市场份额为10.16%。

　　在开行资金的支持下，东北三省的基础设施建设近几年取得了突飞猛进的发展，大大改善了当地的投资环境。在公路方面，开行贷款支持建设了盘锦至海城、锦州至阜新、长春至拉林河、拉林河至哈尔滨、鹤岗至大连、长春至珲春的高速公路，以及吉林省公路网。在机场和港口方面，开行贷款支持了沈阳桃仙机场、长春龙家堡机场、哈尔滨阎家岗机场的改造或扩建，大连港大窑湾区泊位工程的建设。此外，开行还为大连市经济开发区建设、绥汾河口岸改造、哈大铁路电气化改造，以及东北三省部分城市的基础设施建设提供了信贷支持。

　　在开行资金的支持下，东北三省的基础产业加快了结构调整和技术改造的步伐，增强了地方经济发展的后劲。其中，电力、电信、能源、原材料等基础行业，成为开行资金投放的重点。以电力行业为例，黑龙江七台河电厂项目、牡丹江等九城市电网建设与改造工程、吉林省农村电网建设与改造工程、沈阳城市电网建设与改造项目、大连香海热电厂项目，都是在开行信贷杠杆的撬动下得以顺利建设实施。

　　国家开发银行作为政府的开发性金融机构，用融资推进投融资体制建设和相关金融市场建设，促进经济和社会发展。开行充分发挥开发性金融的独特优势，鼎力支持东北老工业基地的基础设施、基础产业、支柱产业以及高新技术产业的重大项目建设，在防范和化解风险的同时，努力帮助经营困难的国有企业走出困境，为区域经济的发展发挥了重要作用。

　　法理评析：

　　国家开发银行在东北三省的基础建设中提供了相当多的资金支持，从中也不难看出国家开发银行作为政策性银行，在财政投资中发挥了重要的作用，其与一般商业银行单纯以盈利为目的的价值选择不同，政策性银行不仅仅要考虑经济活动的盈利问题，同样要考虑国家的政策性导向。从某种意义上说，政策性银行是为财政投资主体，属于财政投资法规范的范围。

　　一、政策性银行的特殊职能

　　国家开发银行作为政策性银行，首先具有银行的一般职能，即通过银行的负债业务吸收资金，再通过资产业务把资金投放到规定项目，在资金的筹集和投放过程中发挥资金融通的中介作用。但政策性银行设立的目的，并不在于以其资金的融通实现盈利，而在于配合、贯彻政府的经济社会政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接从事政策性融资活动，以配合政策进行宏观经济调控。这就决定了政策性银行具有与商业银行完全不同的特殊职能。

　　由政策性银行的宗旨所决定，政策性银行必然具有如下特殊的财政职能：

　　1．资源配置职能：政府或政府部门出资建立政策性银行的本意就是实现在不同部门之间资金配置的合理流动。尽管通过商业银行的信用创造的收缩与扩张同样可以实现资金的合理配置，但政策性银行则通过低息贷款、低息补贴等方式对需要扶持的产业给予直接的资金支持。政府将通过对财政收入所集中起来的财政资金部分赋予政策性银行，通过其提供政策性贷款，对基础产业和重点建设项目提供贷款或其他方式的资金支持，实现对财政资金的分配，以满足整个社会再生产和国家各方面活动对资金的需要，从而为实现国家的各项职能服务。以此政策性银行的资金配置过程，调节和影响社会资源配置的方向和数量，使社会总资源得到最有效的利用，以满足社会全体成员在生产和生活上的需要。

　　2．宏观调控职能：政策性银行的经济行为具有明显的政策导向性。国家运用财政杠杆调节国民经济中的重大比例关系，主要是通过国民收入价值的分配和再分配来实现的。由于国家的宏观调控主要体现为间接的宏观调控，并以规范、合法 ...更多