自1999年11月1日储蓄利息所得税开征以来，官方、学者及民间人士对征收利息税的社会效益和经济效益发表过不少有关法律和经济方面的见解和讨论。归纳起来，不外乎是征收储蓄利息所得税是支持财政、刺激内需、增加投资、劫富济贫的一项有效措施1。由国务院总理朱镕基签署的、有关修改个人所得税法的议案这样指出：“为了引导居民消费和个人投资，调节个人收入，增加财政收入以解决低收入者的生活保障，扩大内需，有必要对储蓄存款利息征收个人所得税。”不可否认，在支持财政方面，征收储蓄利息税确实有一定的作用。但是，在刺激内需、劫富济贫等方面，它是否也能同样起到作用还值得商榷。而且，我们还应该认识到“税收”是一种双刃剑。如果税目设置合理、税率计算适当、程序执行公正，创制新税目会给政府带来更多的财政收入，也能加速经济的发展，给社会带来正面的效益。反之，创制新税目会给人民带来恐慌，降低消费者信心，从而给经济的发展造成负面影响。储蓄利息所得税这一新征税目到底是“良税”还是“恶税”，本文从法律的视角结合经济分析的方法对它做一学理上的讨论。

　　一、征收储蓄利息所得税的法律依据

　　中华人民共和国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。” 这一宪法条款在表明公民纳税是带有强制性的宪法义务的同时，也揭示政府税务机关要依照法律的规定征收税款。在我国最高权利机构是全国人民代表大会，只有全国人民代表大会才有权制定、修改和废止基本法律。1999年8月前我国的《个人所得税法》没有将储蓄利息所得税作为应税所得，因此也从未对储蓄利息征税。

　　受1997~1998年亚洲金融风暴的影响，国内经济也开始滑坡。物价连续下降的趋势明显，绝大部分商品出现供过于求，消费需求持续不振，固定资产投资增长放慢，出口增长乏力。为了加速国内产业结构调整，促进整个国民经济稳定发展，中央政府实行了扩大内需的积极的财政政策，在连续数次降低利息的同时，增发国债，财政赤字也因此进一步扩大。在这种形式下，增加新税目，开辟新税源，对中央财政来说似乎是有必要的。1999年全国银行储蓄余额约为6万亿元2。以当时一年定期储蓄利率为2.25%计算，20%的储蓄利息所得税可以使中央财政在征收利息税的第一年末增加270亿元的收入。由此可见，征收储蓄利息税最直接的效果就是增加财政收入。

　　 1999年8月30日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《个人所得税法》进行了修正。修正后的《个人所得税法》删除了第四条中有关储蓄利息所得无需纳税的规定，并增加了第12条授权条款“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院决定”。根据这一授权条款，国务院于1999年9月3日发布了《对个人储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》(国务院令272号)。同年十月八日,国家税务总局发布了《储蓄存款利息所得个人所得税征收管理办法》(国税发[1999]179号),以及《储蓄存款利息所得征收个人所得税若干业务问题的通知》(国税发[1999]180号)。这一系列法律性文件详细地规定了征收客体、征收税率及征收对象。它们都是征收储蓄利息所得税的法律依据。

　　二、按比例征收储蓄利息所得税有悖税法的公平性原则2

　　一个新税目的征收，除了应实现征税的客观合法外，还要体现税收实质和形式上的公正。即要遵循当代税收的另一基本原则 — 税收公平原则。税收公平原则是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡3。

　　我国仍处在社会主义初级阶段，实行“各尽所能，按劳分配”的分配原则。在十几年的改革中,有一部分人凭自己的努力和一些其它方面的因素,先他人而富裕起来。但由于我国经济底子薄弱，资源分布不均衡，到目前还没有形成一个稳定社会应该有的阶级构成比例。这种稳定的阶级构成表现为少数的富有阶层，广大的中产阶级，和为数不多的低收入者。既一种“梭”形的社会结构。目前在我国则是一种典型的“金子塔”形结构。少数人占有了大部分的社会资源。而这种形式还有加快的趋势。中国社会科学院经济研究所收入分配课题组的研究报告显示，2002年收入最高的1%人群组获得了全社会总收入的6.1%，比1995年提高了0.5个百分点；最高的5%人群组获得了总收入的近20%，比1995年提高了1.1个百分点；最高的10%人群组获得了总收入的近32%，比1995年提高了1.2个百分点4。财政部科研所课题组发布的一份报告也显示全国居民收入基尼系数逐年增大，已经超过国际公认的承受线。1991年为0.282，1998年为0.456，1999年为0.457，2000年为0.458，10年上升1.62倍5。所有这些研究都表明我国居民收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧。富有的变得更富有，贫穷变得更贫穷。

　　 税法不仅要保障经济公平，而且要保障社会公平6。我们虽然不能说1999年开征的储蓄利息所得税对上述的贫富分化现象有非常显著的影响，但它至少没有能显示出对这种社会问题的一种解决态度。而且似乎有悖税收公平原则。就高收入人群而言，对储蓄利息征收20%的比例所得税的确没有什么实质上的影响。国内高收入阶层往往有更多的选择安排他们的资产，如投资房产、股票等。20%的储蓄利息所得税对他们产生的边际效用（marginal utility）相对非常小。然而，20%的储蓄利息所得税对低收入阶层产生的边际效用要大的多。这些低收入人群多为下岗工人、农民、学历较低的体力劳动者及退休人员。他们有限的收入很难投资到房地产和股票市场。在支付所必需的生活费用后，如果能剩下一些，恐怕唯一的选择就是银行。在我国社会保障系统还不健全的今天，银行储蓄往往是这些低收入者的救命钱和其它必需用钱。他们要用银行储蓄支付昂贵的医疗费用、子女的教育费用、养老费用、买房首期款等等。中国银行2004年第三季度全国城镇储户问卷调查表明以教育、养老和预防意外为目的的储蓄户占总储户的46.2% 7。但是由于近年我国储蓄利息率较低,物价上涨幅度相对较大,20%的利息所得税无疑使纳税者的银行储蓄更为缩水。而这种银行储蓄实际贬值的结果对低收入者的影响要远远大于高收入者。因此，目前按比例征收利息税的公平性应当受到质疑。

　　 税收的平等还应体现税法对权利、义务的公正分配。政府与纳税人之间应该是一种平等的关系。虽然税收是一种单向性和强制性的国家行为，不具有民法上的权利对价性。但是当今多数学者都同意，税法的调整一般是建立在民商法调整的基础之上，税收的调整也要遵循民商法确立的私人交易的规范，不能对私法秩序构成损害8。从这种意义上看，征税主体对某项所得收入征税，那么对该项支出就应当给予相应的抵扣。1999年修改后的税法要求对储蓄利息征收20%的比例税，但是对纳税人的利息支出确没有给予任何抵扣。低收入阶层数年甚至数十年的存款一般也很难一次付清买房的费用，往往需要银行的按接贷款(mortgage)。他们要为贷款付出数额可观的利息。可是这笔利息支付相对他们的收入却没有任何低扣。为教育贷款等支付的利息也是如此。

　　 美国税法163款第四部分关于个人免税的扣除规定: 在税收年度中,所有由于借贷而发生的利息或累积的利息都可以从调整后的毛收入(adjusted gross income)中扣除9。当然这是一个总的原则，有些例外存在。但是这种抵扣在一定程度上反映了征税主体和纳税主体的平等关系及税法本身的相对合理性和公平性。合理的税收政策应给予纳税义务人个人有效的主观权利保护，并实现课税之客观合法性及课税平等，以维护公共利益。10

　　三、征收储蓄利息所得税既不符合经济规律也违反了公法的比例原则

　　在市场经济为主导的社会经济体制下，公司利润所得税、个人主动劳动所得税（active income）及失业金被认为是调解经济变化的“自动稳定器”。这里的主动所得指的是纳税人主动劳动所得，如工作、经营等所得。之所以称它们为“自动稳定器”，就是这种“稳定器”不需要人为因素干预而自动地使整个经济达到一种相对稳定的状态。在经济萧条时期，公司效益下降，个人收入减少，政府征纳的公司所得税和个人所得税也因而大幅减少。政府这时可以通过发行债券来维持其正常开支及支付失业金。这样便从一定程度上维持了社会的总需求量。由此可见，在经济滑坡阶段，财政赤字的增加只是一种非常正常的自动调解机制的表现。

　　 那么在消费低弥时期，征收储蓄利息所得税是否会促进消费、刺激经济吗？ 我认为，在我国征收储蓄利息所得税对扩大内需、鼓励消费和投资并没有实质性作用。其原因是：首先，国人的储蓄观念是由来已久的。勤俭持家是中国人的美德。近年来的经济体制改革给国人带来了许多不确定性，国人的预防性储蓄大量增加，以备将来的医疗、住房、子女教育及养老支出。其次，国内金融市场还不健全，投资工具非常有限，尤其是可作为保险用的投资工具（hedging tools）更为缺少，市场信息也不能及时地、无偏性地送达到所有投资人，因此小额投资者的投资风险根本无从控制。以上这些因素决定银行储蓄目前是国内低收入人群及中等收入人群的最主要的投资选择。而且，利息率11小幅变动不会对他们尤其是低收入人群的储蓄倾向有很大的影响。更有学者分析了1996年1月到2002年12月的银行储蓄数据，结果表明全国居民储蓄的变动额与存款利率之间不存在相关关系12。在储蓄人的利率弹性系数很小（inelastic）的情况下，征收储蓄利息所得税从宏观调控意义上讲是没有明显效果的。

　　税法是国家用以推行各种社会政策，主要是经济政策的最重要的基本手段之一，其实质就是税收的经济基本职能的法律原则化13。税收政策的制定应当在公平的基础上考虑整个国民经济的发展,和社会的整体利益。从上述分析可以看出，在现阶段，征收储蓄利息所得税的唯一作用就是增加国库收入，减少财政赤字。我们应该认识到，在经济滑坡、内需不足时，为了减少财政赤字，政府通过立法增加新税目来进一步减少纳税人手中的可支配用现金是不明智的。这种做法可能会使调价经济变化的“自动调节器”丧失其正常的自动调解功能。同时也给低收入人群和中低收入人群从经济和心理上造成了更大的压力。

　　 任何税收法律还应该遵循公法上普遍适用的比例原则。也就是说，征税机关在行使某项征税权力前，应该将所采取征税措施欲达到目的的国家税收利益与给纳税人造成的后果之间进行权衡，只有在证明征税目的重于所侵害的纳税人权利时才能采取；反之，则因这些措施违反比例原则而构成违法14。比例原则的另一层含意是一新税目的征收应该能达到为其所设定的法定目的。虽然低收入和中低收入者储蓄额只占银行总储蓄额的一小部分，但其人数确超过银行总储蓄人数的一半。按比例征收储蓄利息税对广大纳税人所造成的侵害似乎要大于国家因税收增加而获得的利益。而且，如上述分析，储蓄利息税的征收是不能达到刺激内需、劫富济贫等法定目的。因此，我们可以认为储蓄利息所得税的征收方式是不适合的，是有悖公法比例原则的。

　　四、讨论与建议

　　目前，我国正处于社会主义计划经济向社会主义市场经济转型时期。我们的社会保障系统还不完善，金融投资市场也不健全。在这种情况下，以增加财政收入为目的，按比例税率的方式征收储蓄利息所得税对低收入人群是不公平的。即便在市场经济比较成熟的国家和地区，也很少直接按比例征收储蓄利息所得税。在日本,作为保护老人、残疾人等的特别税收措施,老人、残疾人等的邮政储蓄金的利息、少额储蓄金的利息以及少额国债的利息等是非课税的。符合条件的纳税人在储蓄时只要向金融机构提交居民证等资料的复印件及非课税储蓄申请书等文件，即可获得利息免税。另外，勤劳者财产形成住宅储蓄的利息通过一定手续也可以是非税的15。

　　 美国没有专项的利息税，包括利息的各种收入全部计入年总收入，一并按累进税率缴纳所得税。在家庭低扣后还有个人免除额。老人、盲人更有额外扣除16。 在2003年夫妻年应税所得低于14,000美元，税率为10%； 14,001-56,800 美元，税率为15%； 56,801 -114,650 美元，税率为 25%；114,651 - 174,700 美元，税率为28%；174,701 - 311,950，税率为33%；311,951美元以上，税率为35%。应税所得是在扣除各种抵扣后的收入,2003年夫妻标准抵扣额为9,500美元,个人免除额为3,050美元17。也就是说如果夫妻和一个小孩的三口之家的年收入低于18,650美元，基本就不用缴纳任何所得税。超出18,650美元的收入才为应税所得，按上述累进税率纳税。德国，澳大利亚，台湾等国家、地区也都是采取年总收入方法计算应税收入，之后按累进税率缴纳所得税。这种税收制度考虑到了低收入人群的实际情况，更能体现税收的公平性原则。

　　 目前国内很多企业还不够规范，现金工资占相当大比例，个人收入综合统计系统也没有建立起来。在这种情况下，模仿美国等国家、地区的个人所得税征纳方式还很不现实。但是在征收储蓄利息所得税上，日本的模式到可以借鉴。原则上仍然把储蓄利息作为所得税的征收对象。根据具体情况，对一些特殊人群的储蓄利息所得税以列举的方式予以免除。年收入低于法定标准的低收入者、失业者、老人、残疾人等的利息所得税都应在免除之列。符合条件的纳税人在办理储蓄业务时向金融机构提交有关证明和储蓄利息免税申请，即应该获得利息免税。这种储蓄利息税的征收方式既减轻了低收入人群的税收负担也兼顾了国家的税收利益。