一、进一步深化财税体制改革的背景和表述
(一)1994年实施的分税制财政体制和新税制改革的成就和现状对深化财税改革的要求
从1994年实施的分税制财政体制改革和税收制度、征管制度以及税务机构改革的六年间,基本上建立了适应中国市场经济体制需要的税收制度和公共财政管理法制框架、很好地发挥了财税的聚财功能。2003年财政收入已达到21691亿元,比上年增收2787亿元,增长14.7%;2003年全国税收收入完成20450亿元,比上年增加3446亿元,增长20.3%;2003年海关税收完成3711.57亿元,比上年多收1120.95亿元,增长43.27%。财政税收固有的宏观调控功能,自实行积极的财政政策以来得到了空前的发挥,促进了生产力的发展和资源环境的改善,促进了人们对财税观念的转变和城乡居民生活水平的提高,促进了依法治税与依法理财的深入开展,也使财税立法开始走向成熟。但是财税改革的目标尚未实现,改革中遗留的问题,尚需要结清和调整。
(二)新世纪新阶段全面建设小康社会的雄伟目标和任务对深化财税改革提出了新的要求
十六大提出了不断解放和发展社会生产力,完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系,发挥经济杠杆的调节作用,深化财政、税收、金融和投资体制改革,完善预算决策和管理制度,加强对财政收支的监督,强化税收征管。这是党和国家在21世纪头10年健全现代市场体系,加强和完善宏观调控的重大举措及其对财税改革的要求。
(三)农村税费改革的目标和入世后财税制度的调整对深化财税改革的要求
进行农村税费改革,要求修订和完善农业税制。如果说前50年中国的税制改革着重在工商业税收中进行,那么今后10年或20年的税制改革和税收征管应着重在农村、农业、农民中进行。
如果说前50年中国的税制改革着重在内地、在国内市场进行,那么今后10或20年应当着重在如何与国际市场接轨。加入ＷＴＯ后的我国税制改革更强调国际化,更强调对外投资和对外贸易中对各项税收的承诺,更强调国际税收协定的地位与作用,更强调反倾销税和反补贴税的开征,更重视关税与非关税壁垒对国际贸易的影响。
加入ＷＴＯ,中国可以通过在税收方面应当享有的权利和应尽的义务,来更好地实现对国际税收合作的积极参与和权益的分配。加入ＷＴＯ后中国应享受的权利包括享受多边的稳定的非歧视待遇以及给予发展中国家的一切特殊待遇,获得在多边贸易体制中制定规则的权利和充分利用争端解决机制。加入ＷＴＯ后中国应尽的义务包括:削减关税、逐步取消非关税措施、增加税法和税收征管的规范性和透明度等。
(四)十六届三中全会《决定》中提出“财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能,完善财政政策的有效实施”以及“分步实施税收制度改革”,“推进财税体制改革”、“完善经济法律制度”等,这是对深化财税体制改革,完善财税法律制度的具体要求。
(五)财税法律制度建设有了很大的加强,全国人大及其常委会加强对中央预算监督管理的决定、《税收征管法》的全面修订和实施、《政府采购法》的颁布等,标志着财税法律制度建设的重大突破。但是还有一些急需的、重要的财税法律制度尚未建立起来,如“税法通则”、“国债法”,至今尚未提上议事日程,而且不少税种的规定立法级别很低。
由此可见,进一步深化财税体制改革,完善财税法律制度,势在必行。
有的学者把进一步深化财税体制改革,完善财税法律制度的工作和进程称作“新一轮税制改革”。我们认为这种提法不准确,容易引起这次税制改革与1994年税制改革的脱节,并且容易给人们造成一种似乎大规模的税制改革又要降临了的印象。其实,这次税制改革是对1994年实施的分税制改革的继续和深化。
要坚持以解放思想,实事求是的思想路线为指导,从实际出发,分步进行,不是“新一轮税制改革”,而是在原有税制改革的基础上稳步前进,不是再来一次大规模的税制改革,而是在原来税制改革基础上的深化、调整和完善。要始终坚持依法理财和依法治税的基本方针。
二、近期深化财税体制改革的目标和内容
(一)十六届三中全会《决定》中指出的税制改革的基本原则,即简税制、宽税基、低税率、严征管,其基本内容和步骤是:
1.增值税转型的改革。由现行的生产型增值税转变为消费型增值税的改革,其原因首先是市场环境还不完善,计划色彩依然较浓,行政性权力仍然保留在原有的行政性体制中。积极的财政政策实施5年以来,仍然消费不足,通货紧缩。其次,市场投资主体没有建立起来,私人投资主体没有积极性,以政府投资为主来带动市场行不通。因此,从启动消费、拉动经济增长的角度,税制改革应为建设公平的市场环境服务,增值税的改革从生产型增值税向消费型增值税转变,使投资者在投资过程中购进设备和原材料的进项税额得到抵扣。
2.完善消费税,适当扩大税基,引导和促进消费。消费税税目可由现在的11个税目增加到20个左右,加大消费税对环境保护的力度,选择某些税基宽、税源稳定,征税后不影响广大消费者生活水平提高,又具有一定财政意义的消费品和一些高档消费品列入征税范围,扩大税目,并适应调整某些消费品的税率,合理税负结构。
3.完善出口退税制度。由于出口的产品在境内并没有实行全环节征税,所以在标准税率的基础上降低出口退税税率是合理的。此外中央财政负担很大,将税率确定在一个比较低的、相对稳定的额度内,也是切合实际的。为了缓和国外的攻击,缓解人民币升值矛盾,出口退税税率也不宜太高,因为出口退税退得太多,就成为变相的政府补贴。凡中国短缺的产品出口的,不予退税,这样中央和地方财政负担可以有所减轻。去年10月国务院发布了“关于改革现行出口退税机制的决定”,这是涉及国家财政、税收、外贸、海关体制的重大改革,今年要切实贯彻落实和推进这一改革。
4.改革所得税制。首先,内外资企业所得税制合并。现在内资企业和外资企业两个税法存在税收优惠和税前列支标准等方面不平等、不统一,内外资企业两税合并适应了两个需要,一是不同投资主体公平税负的需要,二是我国加入ＷＴＯ也要求解决这方面的矛盾的需要。同时建议降低目前33%的名义税率,实行25%的比例税率是适宜的。
其次,改革个人所得税制,实行综合计征与分类计征相结合的个人所得税制。把工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得,改为综合计征,将累进税率统一调整为5级,把最高45%的边际税率降为35%。通过改进个人税制,体现调节过高收入者,扶持中等收入者,保护低收入者的共同富裕的精神。改革个人所得税制宜早不宜迟,并及时修订个人所得税法。
5.深化农村税费改革和实施城镇建设税费改革。前者是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。要完善已经全面开始的、积极稳妥地推进农村税费改革试点的各项政策,取消农业特产税,改为征收农业税后,对个体户和个人取得的农业特产收入,也免征个人所得税。同时,加快推进县、乡机构配套改革,才能逐步降低农业税税率。农业税争取在5年之内每年降低一至两个百分点,尽快缩小城乡差距,使农民享受基本的城市公民待遇,如教育、劳动保障等。但是农村税费改革也不能一步到位,如果步子太快,乡镇乃至县财政体系受不了,已经减轻的农民负担还可能反弹。
城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税或财产税,相应取消有关的收费。物业税是指房地产税,“物业”是房地产(不动产)的别名。目前,我国涉及房地产业的税种有8、9个,收费上百种,其中对外商投资企业和外籍个人在拥有使用房地产环节,征收城市房地产税,对内资企业和个人征收房产税、城镇土地使用税。对内外资企业和个人,在房地产开发环节征收土地增值税,对内资企业和个人征收已经停征的固定资产调节税。涉及我国房地产业的税制和征收内外不统一,税种和政策不同,计税依据差别很大,征收管理也存在着困难。因此,有的专家建议,很有必要重新构建统一规范的物业税或财产税。即把城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税四税合一为财产税或物业税,以评估值为计税依据,并适当放权给地方。我认为,这种设想很有实际价值。当然,“物业税”其实就是财产税、房地产税,这样的新名词在使用上是否规范值得讨论。
6.改革和完善地方税体系。在合理划分中央与地方经济社会事务的管理责、权,地方事权与财权相一致,以及全国统一税政的前提下,赋予地方适当的税收管理权。完善地方税种以及创造条件逐步由城乡税制二元化向城乡税制一元化转变,最终实现城乡税制统一。
上述这些改革内容在整体上只包括三项大的改革:增值税转型、完善出口退税制度、内外资企业合并税制。除此以外,其他税收制度上的变更都属于较小程度的调整和完善。
(二)推进财政体制改革,完善财税政策
1.按照公共财政体制的要求,积极调整和优化财政支出结构,明确各级政府的财政支出范围和责任,进一步完善公共财政体制。
2.进一步完善转移支付制度,加大对中西部地区和民族地区的财政支持;加强对基层的财政转移支付,健全乡镇财政。
3.深化预算管理制度改革。包括继续改革部门预算、国库集中收付、政府采购三项行政支出管理制度。改革预算编制制度,加强审计监督,建立预算绩效评价体系。加强各级人代会对本级政府预算的审查监督,促进财政支出效益的最大化,建立起一个比较完善的公共财政预算编制和执行监督管理体系。
4.完善积极的财政政策,注意防范财政风险,做好财政政策同进一步健全国家计划和货币政策等相配套的宏观调控体系的工作,实现财政政策的制定要以宏观调控的目标和总体要求为主要依据,发挥财政政策在促进经济增长、优化结构、调节收入方面的重要作用。
(三)实施上述改革的步骤和方珐增值税转型可从今年启动,但是从小步走开始。先在东北老工业区某些行业试点。内外资企业所得税合并,已列入全国人大常委会立法议程。合并后的税率如果降为25%左右,就涉及财政收入上的暂时减少几十个亿,要弥补需要一个过程,合并时需要经过必要的法律程序,因此,正式出台的时间可能会在2005年以后。农业税改革尚要经过试点。地方税改革中,地方税体系的完善已经提上本届政府的议事日程,但是这一问题涉及到总体税制结构、税负水平、中央和地方总体财政转移支付等,所以实际操作需要与整个财税体制的完善同步。
总之,改革财税制度是分步到位,稳步改革,无需一哄而上。正如温总理最近所指出的,要有计划分步骤地稳步推进中央所确定的各项税制改革,完善税收征管制度;推进财政体制改革,加快完善公共财政体制改革,确保财政资金使用的规范、安全和有效。因此,应该大力开展学术研究,比如宏观调控中区域统筹的问题,财政转移支付问题,不同区域的税收竞争问题,具体的税种、税率设计问题等。
三、加快完善财税法律制度的步伐
深化财税改革体制是根本、制度是关键。财税体制改革在一定意义上讲,就是建立一种什么样的收支分配法律制度。财税法学工作者和财税法律工作者,在一定意义上讲也就是建立财政分配制度的专门家。
鉴于1994年实施分税制财税体制改革和新税制改革以来法制建设的经验,在这次深化财税体制改革中,从完善财税法律制度上来说,应当强调以下四个问题。
1.实行边改革边立法,改革与立法并行不悖。避免先改革后立法,法制滞后的情况。尤其是对前一阶段已经出台的一些大税种颁布的暂行条例,而这次又对这些大税种进行改革修订和完善,这些暂行条例就不好再以暂行条例出现了,必须以正式的行政法规出台,不要再停留在暂行条例上了。要把立法和执法结合起来,在修订制定法规时,就要为执法提出要求,留出空间。
2.在财税的立法和执法中,要始终强调权利和义务的一致性,要强调财政税收的服务功能,要强调财税缴纳人的权利本位,要把保护财税缴纳人的权益的制度建设放在一个更为突出的地位上。
3.这次财税体制改革仍然涉及财税的结构性调整和完善,这就必须与财税法体系的确立与调整同时并举。优化财税结构也就是优化财税法体系。建立合理、均衡、稳定的财税分配体制和结构体系,也是同财税改革和财税法律制度建设相适应的,也都是财税工作的重大法律制度。
4.在财税改革和立法中,要注意防范和化解财政风险。所谓财政风险是指在财政收支活动中,由于客观的诸多因素的变化和自身的缺陷(隐患),而导致财政损失的不确定性。如果防范和化解得不好,就可能使损失成为事实;反之,就可以使损失没有发生的可能。例如,国内外债务问题、财政赤字问题,偷、逃、骗税问题以及征收过头税问题,都存在风险或隐患,要很好的研究其警戒线和建立预警机制,加强内控,严格征管,进行风险管理和报告制度。
经过努力,《十届全国人大常委会立法规划》中,已经把制定《税收基本法》、合并和制定《企业所得税法》(统一适用各类企业)、修订《个人所得税法》,制定《财政转移支付法》、制定《国有资产法》等,列入了立法规划的范围。这是十分必要的和及时的。除此之外,我们还建议制定《财政收支划分法》或《中央与地方财政收支法》、《预算外资金管理法》、《国债法》、《固定资产投资法》,修订《注册会计师法》、《农业税条例》以及修改和制定“增、消、营”税制的单行条例,也继续列入全国人大常委会立法规划之中,进一步把财税立法放在一个突出的地位。
四、营造良好的法制环境,在改革中注重财税法理论研究
所谓法制环境是指法律、法规的制定和遵守执行的客观事实和情况,以及法制实施的效果。它既包括一个国家和社会中的法律制度形成和发展状况,也包括人们(自然人和法人)对法律制度认识领会的程度与态度,还包括法制观念、意识和法律文化水平,以及法律制度对社会、经济、环境和人们学习、工作、生活秩序的影响力。财政法制环境是指财政分配责权的规范化、精心运作和实施效果及其影响。从财政资金的收支运动的形态来说,财税法制是指财政资金收支运动的方向、目标、环节、方式、监督、责任的法律解决及其良性循环。
为了营造良好的法制环境,在改革中加强对下列问题的法律研究和解决,有利于提高理性认识和法制保障。这些问题的研究包括:(1)依法治税是分步实施税收制度改革的保障;(2)运用财税法律手段稳步推进财税制度改革;(3)深化税制改革统一内外资企业所得税法;(4)增值税转型的改革和完善增值税法律制度;(5)深化税制改革完善个人所得税法制度;(6)改革出口退税制度的法治思考;(7)实施城镇费税改革的税种设计和法律思考;(8)统一财政与地方税政管理权的配置;(9)实现城乡税制统一的税法设计;(10)完善财税法律制度与财税法学基础理论的发展;(11)深化财税改革的法治环境;(12)分步实施税制改革与税制结构。
我们要从财税法理论、财税法律制度和财税法制文化的角度进行研究,要在深化财税改革,完善财税法制的主题下,每次选择不同的侧面,为深化财税体制改革创造良好的法制环境和制度保障。
从财税法基础理论研究的角度来说,必须理顺财政法的内部与外部的关系。阐明财政法内部的基本结构,财税法与宪法及相关法、经济法、行政法、社会保障法的关系,阐明中国财政法与国际财政法的关系。我始终认为,财政法在当代至少是一个亚法律部门。财政法的历史渊源深,而经过改革开放又得到了充分的发展;财税法的调整对象和范围,一贯比较明确而又占有相当重要的地位;财政法的基本制度,无论是财政的收入制度,还是财政的支出以及管理制度,都要求有严格的界线和规定;财政机构和财政队伍专业性很强,并有相对的独立性和稳定性;总之,财政法从来不与其他法律部门相重叠,并且与世界各国息息相通。正因为这样,在我国建立强大的、稳固的财政及其相适应的法律制度,是历史的必然,是中国特色社会主义制度不可缺少的组成部分,是社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化协调发展的伟大事业的重要组成部分和物质保障。尤其是在经济全球化、科技进步更加加快,民主法制日益高涨的年代,财政和财政法制建设更是如此。和平与发展的竞赛,归根到底是财政、财力和财政制度的竞赛,任何轻视和替代财政法律制度体系的倾向都是有害的。
