经济增长方式转变对于我国来说就是要将长期以来形成的消耗型经济增长方式转变为效率型经济增长方式,这不仅是生产技术方式的转变,更重要的是生产者行为方式的转变。这个转变固然要靠全体生产者的共同努力,然而更关键的问题还在于政府的行为选择,在于政府能否提供一个可激发生产者不断追求效率的制度环境和外部条件。在中央政府已明确选定了将转变经济增长方式作为行动目标之后,在十几年的放权改革使地方政府权力不断加强的情况下,要实现经济增长方式的根本转变又很大程度上取决于地方政府的行为选择。本文将从制度创新、发展规模经济和提高劳动生产率这三个主要方面来分析地方政府在经济增长方式转变中的行为与作用。

　　一、制度创新与地方政府行为

　　我国消耗型经济增长方式的形成是同我国的计划经济体制相联系的。在这种制度下,价格无弹性,没有真正的市场。生产增长不是靠需求拉动而是靠供给推动,企业无竞争也没有明晰的财产权益,因而无追求效率的外部压力和内在动力,为完成行政计划规定的增长指标,就必然表现出对增加投资的无限追求,经济增长方式自然而然地表现为高投入和高消耗。因此在我国要实现经济增长方式的转变,首要的问题就是制度创新,创建一个能使生产者按照需求来进行生产,按照优胜劣汰的竞争法则去追求经济效益的制度环境。即建立起自由竞争的市场制度和有明确财产边界的企业制度。只有在这样的制度环境中,生产者才能成为在利润动机和竞争压力推动下不断追求生产经营效益的经济主体。也只有在生产者主动追求经济效益的情况下,整个社会的经济增长方式才能向着效率型增长方式转变。

　　我国的制度创新是以政府为创新制度的供给者由上而下推进的。政府出于自身的利益,同时也是为了减轻制度创新给社会带来的震动,降低创新成本,必然选择一种渐进式的制度变迁方式。这种变迁方式的主要特征之一就是市场经济的区域化推进。这就必然产生这样一个结果:中央政府的经济管理职能随着高度集中计划体制的取消迅速削弱,地方政府相对独立地控制和发展本地区经济的功能则由于中央统一计划的取消和没有形成完善的市场机制而不断加强。因此地方政府的行为对我国制度创新的进程有着重要的作用。

　　首先从培育区域内充分竞争的市场来看,中央政府指令性计划的取消和价格的放开就已经为各地建立自由交易的市场奠定了基础。然而地方政府能否做到不随心所欲地用行政手段干预物价;能否建立和完善市场交易规则和市场竞争规范都是各地区能否最终形成秩序良好的自由交易市场的关键。

　　再从企业制度的创新来看,这是我国制度创新的重点,它包括推进非国有企业的发展和对现有国有企业进行改造等两大内容。在中央的大政方针已定的前提下,改革的进程与效果就主要取决于地方政府的行为选择。在推进非国有企业的发展方面,其创新的意义在于:非国有企业具有明晰的产权并处于传统体制之外,因而其建立一开始就可以成为独立的市场经济主体,从而为经济注入活力,为企业制度的创新提供“示范效应”。由于非国有企业起步时规模都较小,自然在地方政府的管辖之下。地方政府能否充分认识非国有企业发展的重要性;能否为其发展提供宽松平等的政策环境;能否对其独立的经济利益给予承认和保护都是非国有企业能否发展壮大的前提。

　　在对现有国有企业的改革方面,我国制度创新的目标是要将现有的国有企业逐步改造成为真正的市场竞争主体和法人实体,最终能够成为与非国有企业一样的、能主动追求经济效益的经济主体。虽然这部分制度创新的难度较大,但在中央现有的政策目标下,地方政府推进改革的能动性仍然是很大的。首先,地方政府应该积极推进对小型国有企业的非国有化改造。尤其是县级以下的政府,必须放弃投资建立本级管辖的国有企业的偏好,对原有的小型国有企业应利用兼并、拍卖、出让等方式使其尽快转化为产权关系明确的非国有经济主体。其次,对国有大中型企业,要减少政府的行政干预与扶持,将其推向市场,同时积极进行产权多元化的股份制改造,以非国有股的进入来促进企业内部机制的转化,使之成为具有追求效益动机的经济主体。

　　二、发展规模经济与地方政府行为

　　经济增长方式要向效率型增长方式转变,另一个重要的问题就是要发展规模经济,因为在许多产业中,只有当企业生产达到一定规模后,才会出现平均成本的持续下降,从而提高投入产出比率。在目前我国地方政府发展区域经济功能不断增强的情况下,地方政府不同的行为选择会对规模经济的形成产生不同的影响。

　　地方政府在权力增大之后,如果实行地方保护主义,封锁本地市场和本地资源,并竭力用直接投资或财政补贴的方式去发展和保护那些产品价高利大,但本地生产却并不具有优势的产业,就必然会在全国范围内造成地区分割、重复投资、限制竞争、保护落后的所谓诸侯经济的局面。这种局面不仅造成产业结构畸型,而且极大地影响了规模经济的形成,使我国的许多资源不能得到集中有效的充分利用,更不可能促进经济向效率型增长方式转化。反之,如果地方政府在发展区域经济的过程中采用以下的行为选择方式,则情况就会大不一样。

　　首先,地方政府应该努力推进本地区的市场化进程。尽快在区域内培育起自由竞争的市场和充满活力的市场主体(产权明晰、行为自主的企业)。竞争的市场自然会对企业进行淘汰与兼并,最终推动区域内不同行业的企业形成合理的生产规模。这个过程虽然相对缓慢,但却是一个自然选择的过程,经过一段时间之后,就会显示出它的作用。由于这种通过市场作用的调整所形成的企业规模通常是最经济最合理的,因此,它首先可以根据区域内的资源状况和需求状况对本地区的众多中小企业规模进行调整。

　　其次,地方政府应该正确对待地区间的竞争,开放本地区的市场,允许商品和资源在各地区间正常流动。在开放的市场中,地方政府要在对全国其它地区情况充分了解的前提下,根据本地区的优势来确定本地区的支柱产业和主导产业,给予扶持和鼓励,但应尽可能不影响市场的公平竞争。只要地方政府的产业定位是正确的,代表该产业的本地区企业就会在全国性的市场竞争中处于优势,从而吸引其它地区的技术、资金和资源的流入,形成在全国范围都有影响的产业规模。各地区的优势是不同的,因此在全国性的竞争中最终以不同优势在不同地区形成的不同产业的规模经济就应该是恰当的,同时也可以避免产业结构在地区上的趋同。

　　第三,地方政府还应促进地区间的横向联合,在发展规模经济的同时,使产业在地区间有一个更合理的分布。由于我国历史和自然的原因,各种资源主要分布于西部与内陆地区,而技术和资金又以东部和沿海地区更为优越。同时又由于东部及沿海地区市场化起步较早,因此在初期的竞争中,自然会造成资源和劳动力向东部和沿海地区的大量流动,而产成品又会反过来再向西部和内地销售。这虽然可以使高技术地区的经济因获得充足的资源而不断扩大规模,但资源与产成品长距离的逆向流动,从全国的角度来看却不是最经济的,它说明产业在地区分布上还不是最合理的。因此地方政府应当从全国的总体效益出发积极推进跨地区的横向联合,在共同享有收益的情况下,使资金和技术能反过来流入资源产地去形成规模经济,从而降低运输成本进一步提高经济效益。

　　三、提高劳动生产率与地方政府行为

　　效率型经济增长方式的另一个特点是劳动生产率必须不断提高。劳动生产率的提高除了取决于劳动者的素质与技能外,同时还需要伴有技术进步的资本投入的增加。因此提高劳动生产率除了要靠企业和劳动者的努力外,地方政府的作用仍然十分重要。

　　在实行“分税制”的财政体制后,地方政府自然承担了在本地区发展科学与教育的职能。因此,地方政府增加对科学与教育事业的投入,努力发展基础科学与基础教育,无疑是促进科技进步和劳动力素质提高的长远之计。然而对于本地区当前生产发展对应用科学技术和具有相应技能劳动力的需要却不是靠发展基础科技和基础教育就能即时解决的。因此地方政府还应在以下几个方面发挥作用。

　　首先,政府应在应用科技研究中引进市场机制,激发科研机构、企业和科技人员努力根据市场需求去开发应用科学技术的积极性,促进科学研究成果尽快转化为生产力。政府还应利用权威和法律手段努力保护知识产权,保护科技发明者和创造者的正当权益。当然,对于那些广泛应用能极大增进总体经济效益的科学技术(如农业科技等),政府也可以利用财政补贴的方式,一方面使科研单位和发明者获得应有的收益,同时又可以使新的科学技术得到更充分的利用,大范围提高劳动生产率。

　　其次,在增加伴有技术进步的资本投入方面,光靠本地区的力量显然是十分有限的,尤其是一些落后地区。因此由政府牵线,帮助本地企业引进先进地区和发达国家的资金和技术是一个非常重要的选择。这样一来就可以大大加快本地区的技术进步,更快地提高劳动生产率,缩短自己同先进地区和发达国家之间的差距,增强市场竞争的能力。

　　第三,为了使劳动者的技能与生产发展对劳动力的要求相一致,地方政府还应促进职业教育与成人教育的发展。在这些教育领域,仍然可以引进市场机制,以便教育机构能根据市场需求灵活调整培训和再教育的结构与方向。然而政府必须加强管理,制定行业规则和严格考核标准,以保证这类教育的质量。

　　制度创新、发展规模经济和提高劳动生产率是我国转变经济增长方式要解决的三个最主要的问题。地方政府除了在上述三个方面都有着重要的作用以外,还应更好地履行作为一方政府所具有的改善市场缺陷的各种公共职能。如:根据本地区的情况对区域内的基础设施和基础产业进行必要的投资,以改善本地区的生产外部环境,切实保证经济增长对能源、运输和其它公共设施增加的需要;完善适合市场经济运行要求的社会保障机制和个人收入的调节机制以确保公平竞争和社会稳定。