三、税权重构的对策建议

　　(一)明确税权重构的原则

　　税权的重构涉及面广,如政府职能的界定、事权的划分、税收利益的重新分配、税收立法的改革等,因此税权的重构应遵循一定的原则。关于税权重构或者配置的原则,学界几乎没有论及。我们认为,税权重构的原则主要包括以下两个方面:

　　1.事权与财权相统一的原则

　　所谓“事权”,是指各级政府基于不同职能而现有的处理社会公共事务和经济事务的权力;所谓“财权”,是指各级政府组织各种财政收入、安排各种财政支出的权力。就两者的关系而言,事权决定财权,是财权取得的依据;而财权是行使事权的物质基础和保障。坚持该原则,不仅有利于规范中央政府与地方各级政府之间的分配关系,而且也有助于各级政府积极履行职能,充分发挥调动各级地方政府发展本地经济的积极性。

　　就税权配置而言,为贯彻这一原则,首先,应进一步明确划分中央政府及地方各级政府的事权。这也是分税制改革的前提。但从目前来看,中央政府与地方各级政府的事权并没有得到明确划分,政府在市场经济条件下所享有的职能也未明确界定。这必然使得分税制不可能达到预期的效果。只有事权得到了明确,才能对政府的财权作出相应界定。其中,最关键的是合理划分中央政府与地方政府的事权,以调动双方的积极性。而事权的明确,则离不开政府职能的界定,即解决市场经济条件下政府“干什么”这一命题。目前,事权配置最为关键的是制定相关法律,将中央政府与地方政府的事权以法律的形式加以明确。其次,应给地方政府掌握与事权相对应的财权,解决多年来地方政府事权与财权不对称的问题,即事权过多,但缺乏与之相应的财权。

　　2.合理分权原则

　　合理分权原则,是指按照法定标准在中央与地方之间以及地方各级政府之间合理划分财政权即合理划分财政收支范围和财政管理权限[9]。合理分权是市场经济之必然,是分税制的应有之义,也是政治民主、经济民主的客观要求。实行该原则,有利于调动地方政府依法理财、发展地方经济及社会事务的积极性。而要做到这一点,就税权配置而言,就是要合理划分税种,使地方政府责权利相统一,并赋予地方以相应的税收立法权,解决目前税权高度集中的问题。

　　(二)改革过度集中的税收立法体制,赋予地方以相应税收立法权

　　在中央和地方之间合理分配税收立法权,赋予地方以相应立法权,以解决高度集中的税收立法模式存在的弊端,已成为学界大部分学者的呼声。但也有学者认为,若赋予地方以相应税收立法权,就有可能出现税法的不统一,地方就有可能各自为政,不仅弱化中央政府的宏观调控能力,阻碍全国统一市场的形成,而且置地方税体系与整个税制相抗衡的地位,推演出“经济割据”的严重后果。我们认为,这种担心是没有任何必要的。“从人类社会发展的一定阶段来看,为了确保国家权力所有者———人民对国家权力行使者的控制,避免国家权力使用主体———国家机构背离其所有主体———人民的意志和利益,不仅必须在横向上将国家权力行使权在功能上予以区分,并将不同功能的国家权力行使权由不同的主体依法掌握和运用,而且也可能在纵向上将国家权力行使权作结构上的分离,这是国家权力的所有和行使从合一走向分离的必然要求,也是国家权力所有权从归属于个人或少数人到归属于多数人乃至一切人之后的必然结果”,“在市场经济体制中,市场中的主体是多元化而不是一元化的,主体利益的分配是市场化而不是指令化的;另一方面,市场是统一的,但市场的发育程度却不可能同步,因此,高度甚至过度的中央集权必然导致国家利益完全取代地方利益,致使地方完全被动依附于中央而成为一潭死水,阻碍市场经济的健康发展和社会生产力的极大提高。”[10]就税收立法而言,税收立法权在中央与地方政府之间的适当划分,既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位,有利于宏观经济的协调稳定发展,又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用,使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种,可根据各地实际需要和可能,由地方各级权力机构行使立法性职权,由地方政府确定开征或停征,这些税种的立法权由地方权力机关行使,由地方自行决定是否开征,税率的高低和税基的宽窄由地方调整,这样可以更好地发挥地方扩大财源,组织收入的积极性[6]。

　　地方税收立法应遵循什么原则?又应具有哪些立法权限?值得研究。有学者认为,地方税收立法应遵循有限原则、不抵触原则和不重复原则。所谓“有限原则”,指地方税收立法权同中央税收立法权相比,是一种受制约的、不完全的立法权;所谓“不抵触原则”,就是要求有地方税收立法权的省级立法机关根据本地的具体情况和实际需要,在不与宪法、税收法律、税收行政法规相抵触的前提下进行地方税收立法;所谓“不重复原则”,指对那些明确规定中央拥有税收专属立法权限的中央税、中央地方共享税,除法律另有特别规定外,地方不得对该税目重复立法课征。地方只有在中央并未行使其税收立法权的范围内,才享有地方税收立法权[2]。

　　上述观点是否妥当,值得研究。问题在于,如果完全遵循上述原则,那么就意味着必须在现行法律框架范围内赋予地方税收立法权,而不能有任何突破。那么这种地方税收立法权还有什么价值?现行大部分地方税收是由中央来立法的,但其中不少立法不尽合理,特别是没有考虑到各地经济发展的差异及实际情况,如个人所得税法等。“地方只有在中央并未行使其税收立法权的范围内,才享有地方税收立法权”,这种观点也只是建立在中央政府税收立法完全合理、适当的假设基础之上。

　　地方税收立法权的设置,我们认为,一是应在修改《立法法》的前提下,尽快出台《税收基本法》,修改、完善中央政府有关地方之税收立法,将地方税收立法的原则、立法权限以法律的形式明确下来。税收基本法是我国治税的根本大法,是诸单行税法的母法,在税法体系中具有最高法律地位和法律效力。制定税收基本法,其主要目的应是将现行较零散的各单行税法统一于它之下,同时为各单行税法提供科学与充分的立法依据,实现税法体系的系统化、规范化;二是将不宜由中央政府立法的或者不涉及全国性资源配置及中央政府宏观调控且属于地方财政收入的税,可赋予地方以立法制定权、解释权、修订权等;三是地方税收立法仅限于实体税法,而税收征管方面的法律仍应由中央政府制定;四是地方税收立法权应仅赋予省、自治区、直辖市一级的人大及其常委会和同级人民政府,而不应层层下放。

　　(三)合理划分税种,统一地方各级政府的事权与财权

　　如何合理划分税种,是税权重构的核心内容。对此,学界进行了深入探讨并提出了不少有针对性的建议。我们认为,首先,应坚持事权与财权相一致的原则,统一各级政府的事权与财权。实行分税制后,我国的税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,甚至地方政府承担了本应由中央政府承担的事权,违背了分税制事权与财权相统一的原则。而重构税权,其首要前提就是使地方政府能够切实享有与其事权相一致的财权,解决地方财政困难问题,使地方有相应的财力发展本地区社会经济等各项事业。其次,科学选择、确立地方税的主体税种,使地方政府拥有能够为其履行职能提供必要、相对稳定的财力的主体税种。这是分税制财政体制的客观要求,也是完善地方税收体系的关键问题。地方税主体税种选择的标准应当为:税源比较稳定,增长潜力大,能够保证地方财政收入稳定增长;税收调节目标具有明显的区域性特征;便于征管。具体来说,一是统一内外资企业所得税,并将企业所得税改为地方税或共享税;二是对房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种进行适当归并、调整,设置内外统一的房地产税和车船税;三是适时开征新税种,如开征社会保障税、证券交易税和遗产与赠与税,将教育费附加和文化事业建设费合并征收教育税等。通过充实新税种,扩大地方税收入规模,健全地方税调节功能,进一步优化地方税结构;四是改革现行个人所得税的征收模式、计税方法;五是扩大营业税的征税范围,将服务业全部纳入该税的征税范围;六是对地方政府的各种行政性收费进行清理,对于合理的收费应通过立法征税的形式,并入地方税收体系,解决地方“费大于税”的问题。整顿、规范地方的收费权,对一些不合法、不合理的收费,应予取消,彻底解决收费过多、过滥的问题;对一些具有税收性质和功能的收费,实施税费改革,将其改为相应的税。

　　通过以上举措,最终建立以企业所得税、个人所得税和营业税为主体税种、其他辅助税种为配合的相对独立完整的地方税体系。

　　(四)理顺两税税收征管权

　　税收征管权是税权的一项重要内容,根据“统一领导、分级管理”之分税制改革原则,虽然建立了国税、地税两套机构分别负责国税、地税的征收管理,但国税局和地税局在税收征管权限的划分上仍存在不少问题,如征管权限交叉、征税权与执法权及征管权与收入权相脱节等。例如,在地税实行垂直领导的体制后,由于省以下政府无权征税,它们必须依赖同级地税部门提供收入,致使地税部门权力异常膨胀,其有权无责的状态更加明显。为了保证必要的收入,地方政府不得不花大力气参与税收的征收。在一些不发达地区,征税甚至成了基层政府唯一的工作。这不仅影响了乡政府的正常工作,而且影响了基层政府的形象,恶化了干群关系。此外,税收部门权力的膨胀,也使得腐败现象迅速蔓延。税收征管权与收入权以及政府资源之间的脱节,将地方政府摆在了一个非常不利的地位,严重地影响了地方政权的严肃性。从国外来看,一些实行完全分税制的国家,由于将税收分为中央税和地方税,而未设立共享税,故极少发生两税征管方面的不协调问题。

　　为解决上述问题,我们认为,一是制定《税收基本法》,明确国税、地税两个系统的征管范围,避免相互交叉重叠和相互扯皮;二是在国税与地税之间设立税收征管协调机构或建立联席办公会议制度及信息共享的协调机制,以解决在征管过程中存在的问题。但从长远来看,于条件成熟时有必要借鉴美国等一些国家的做法,实行彻底的分税制;二是税务部门应划归同级的地方政府管辖,使税收征管权与收入权及其所依赖的政府资源相统一。

　　(五)制定并完善税权法律规范

　　市场经济离不开法律的调整和规范。在社会主义市场经济条件下,财政法不仅具有规范功能、制约功能、保障功能,而且具有鲜明的导向和调节功能,而且具有强制性、规范性、稳定性、透明性和导向性等特点。税权的配置也同样需要法律加以规范和调整,如对各级政府的职权、财政收支的划分以及中央政府对地方政府的转移支付等。缺乏财政法的调整和保障,无论设计出的财政体制方案多么的完美无缺,在实际执行中都会扭曲变形。不加强财政法制建设,分税制的实施就会难免出现随意性和不规范性。

　　为规范税权,建议,一是制定《财政基本法》,主要就财政方面的基本问题作出规定,例如财政法的原则、财政管理体制、财政收支的形式等。它是财政法体系中的基本法。二是制定《财政收支划分法》,就中央与地方之间的财政收支的权限、范围等作出明确规定。三是制定《财政转移支付法》,对财政转移支付的原则、资金来源、核算标准、分配程序和方式等作出具体规定,确保公共财政下的财政转移支付有法可依。