分税制是循着渐进式改革和加强中央集权的思路，在税收制度改革尚未到位，与之配套的税收制度和转移支付制度没有完全建立起来的情况下开始推行的。这就必然造成中国分税制的极不规范，而产生出许多新的矛盾，促使人们对现行的分税制财政体制进行反思并形成了一些有共识的看法：一是认为现行分税制下中央的财权（不完全是财力）过大；二是认为现行税制下地方税体系很难健全；三是认为地区间的不平衡不但没有改善反而进一步加大。绝大多数文章都认为产生这些问题的原因主要是分税制财政体制的制度设计和现行税收制度的不完善，仅有极少数的文章指出了分税制财政体制中所隐含的政治制度问题。笔者认为：作为处理一国政府间关系最重要制度之一的财政体制的确立，首先必须经过立宪选择，才能建立起体制摩擦最小、能在最大程度上协调好相关各方权益的基本制度构架；我国现行分税制运行中的缺陷正是因为在形成这一财政体制时，缺少了立宪选择这一必要的环节，而对这一体制的完善则必须重新进行立宪选择。

　　 一、什么是分税制的立宪选择

　　 1． 立宪选择的含义与规则。詹姆斯•M•布坎南和戈登•塔洛克在《同意的计算—立宪民主的逻辑基础》一书中将集体决策区分为立宪层面的选择和操作层面的选择（有的译者将其译为立宪选择和后立宪选择或宪法选择和后宪法选择），并指出“立宪选择”是对集体行动决策规则的选择，它将决定今后各种具体的集体活动（公共事物）的具体决策应如何做出。詹姆斯•M•布坎南和戈登•塔洛克在该书中通过祥尽而周密的实证分析和规范分析来说明：对于一个追求经济效率与福利的社会而言，集体运行规则（立宪）的选择是至关重要的，集体中的每一个成员，在拥有独立的产权和人权的前提下，都会理性地要求（并应该）平等地拥有参与立宪选择的一份权力（一张选票），并且在一致同意的基础上去做出立宪选择。因为集体中的成员在面临每一种具体的集体行动时会有不同的收益与成本，因此事先确定一种大家都同意的决策规则，才能保证今后在处理具体的集体事物时，使不同利益群体在不同的集体行动（公共事物）中的获益和受损在一种正当的范围内进行，从而实现制度运行的效率。当然一致同意的立宪选择过程将是一个充满得失计算的过程，但只要每个集体成员都拥有一份不是强制而是自愿选择的权力，并允许他们之间进行自愿交易，最终形成的规则就是有效率的。

　　 由此可知，所谓立宪选择是对集体行动（公共事物）决策规则的选择，而立宪选择的规则一定是一致同意的规则。

　　 2．分税制立宪选择的必要性。分税制是一种财政体制，在一国政府是由多级（多个）政府构成时，财政体制就是处理一国政府间经济关系的一种基本制度（规则）。而分税制财政体制制度特征的实质（或是基本价值取向） 则是一种经济上的政府分权制度，是所谓 “分级的财政体制”或“财政联邦主义” 的一种具体形式。因此，建立分税制财政体制的基本前提是将各级（各个）政府视为相对独立的权力和利益主体（就像每个社会成员都有独立的产权和人权一样）。这样我们眼前这个多级政府就是一个政府集体，分税制财政体制就是在这个政府集体中处理集体行动的一种基本规则，一旦这个规则确定后，今后政府间的具体的经济 （财政）关系就要按照这个基本规则来处理。由于处于不同级次和不同区域的政府，自利益诉求上的差别，对于建立一个什么样的分税制的要求也会有所不同，但既然是要以财政分权为前提来选择这种制度，政府集体中每个成员（各级、各个政府）的利益诉求都应被充分地加以考虑，所以分税制基本制度构建的形成过程必须是一个立宪选择的过程，即每一个政府实体都应平等地拥有一份对如何构建分税制的表决权，并且最终的结果应在一致同意的标准下达成。当我们回过头来审视我国现行分税制体制运行中的前述各种问题时，就不难发现，正是我们当初构建分税制的基本规则时，更多地考虑了中央政府的权益和发达地区政府的权益 （“税种划分”方式和“税收返还”方式都非常清楚地反映了这种考虑），而并未充分考虑不同级次和不同地区每个政府的权益（按照立宪选择的规则来决策），因而必然带来分税制运行的体制摩擦。正如陶然、刘明兴在《农村税改、政府管制和财税体制改革》 一文中所指出的，这一财税体制的设计，一定程度上内生于中央政府的潜在政策动机。中央在财政制度的安排上是一种维系政府干预能力 （从支出角度）和激励地方积极性（从收入角度）上的权衡。事实上，无论是在分税制改革之前还是之后，中央和地方在财政收入的分配规则上，都始终遵循着一个基本的激励原则，即对于那些财政收入和收入上缴均处于较高水平、或者增长较快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者税收返还。

　　 在以后各省在完成省以下分税时，几乎完全克隆了这一过程。这就必然使越是基层的政府，其权益越得不到考虑，被管制的程度就越高，财政也越困难。而最终将这种困难强加在最基层的居民—— —农民头上。

　　 由此可知，分税制是处理政府间集体行动的一种基本制度，它的构建必须经过立宪选择，在赋予每级（每个）政府平等选择权的条件下，按照一致同意的规则来完成。

　　二、分税制立宪选择的内容

　　 理论上讲，分税制立宪选择的内容主要应该是对分税制如何运行的基本规则的选择。它应该有如下一些内容：

　　 首先有一个要不要实行分税制的选择。分税制只是财政体制中的一种，因此，对于政府集体的选择来说当然就有一个选不选择分税制的问题。在一个真正分级和各级地方政府都具有平等选择权力的前提下，选择分税制财政体制是容易达成共识的。

　　 其次是分税制类型的选择。制度设计的选择对各国来说虽然是一个创新过程，但也是可以通过学习来降低设计成本的，因此一般认为可以通过借鉴别国的成功经验来构建本国的分税制。就目前各国实践中分税制类型来看，通常认为可归为三种：!集权为主的分税制；"分权为主的分税制；#集权与分权相结合的分税制。看起来，在这三种体制中，不同级次和处于不同地区的政府的偏好是会有所不同的，这似乎很难形成一个一致同意的选择。实则不然，只要有一个对各级政府而言都是共同面对的同样的大环境（如人口与资本在全国范围内完全自由地流动等），即设定一个所谓罗尔斯原初状态，那么这个对分税制构建而言最为重要的立宪选择过程，是一定会形成一个一致同意的选择结果的。并且一定是一个共同有利的、整体上最优的选择。我国目前普遍认为应该选择集权与分权相结合的分税制这一共识就充分说明了这一点。

　　 第三是分税制运行的主要规则和程序的选择。当基本的分税制模式选定之后，集权与分权的程度是一个需要进一步协商的立宪选择问题，也是对今后体制运行是否有效率的最为重要的立宪内容。这主要是通过对分税制下各种主要权力 （支出权、收入权、获得和分配转移支付的权力等）划分标准的选择和各种权力行使程序的选择来完成的。而我国现行的分税制在这些问题的处理上，要么还没有形成规则，要么是由中央政府和各上级政府单方面确定。

　　 三、完善我国分税制（分级财政体制）的设想

　　 如何完善我国的分税制，按照上述的思路，至少从逻辑上来说应该包括以下过程：!通过立宪选择确定分级政体的基本构架和权力配置规则；"由各级政府平等参与分税制财政体制的立宪选择； 在立宪选择所确定的分级财政制度下完善各级政府间的财政关系。当然这只是一个理论讨论上的理想状态。为了达到按这样一个理想的过程来重新构建分税制，我认为我们应该首先进行一些分税制以外的改革：

　　 1．对现有的政府分级和行政区划进行调整。从国际经验的比较来看，最适合分级财政体制（分税制）的政府分级是不能过多的，以与我国人口、地理情况最接近的美国和日本来看，都是实行的三级行政的政体，同时三级都有相对独立的边界清晰的行政权。建议借鉴美日的做法，建立三级行政的政府结构（中央级；省、自治区、直辖市级；市、县、镇、乡级）；行政关系上，虽然三级政府在行政的地域范围上是相互包含的，但行政权力和责任必须清楚划分。作为第三级的市、县、镇、乡级政府，各自必须有地域清晰的行政辖区边界，使之成为完全平行的同级政权，而不再在地域上形成重叠和行政上的隶属，这些政府在各自的辖区内如何行政，则应更多地由辖区内的居民来决定。此外，作为第二级的省（自治区、直辖市）级政府，应适当增加其数量，一些过大的省份（自治区）可以适当拆分划小，以便于更规范地确定该层级政府的行政责任。我们应该逐渐形成一种由下而上的确定行政权力的机制和一个对下负责而不是对上负责的行政责任机制。

　　2．增强地区竞争和要素的自由流动。如前所述，要在分税制的立宪选择上达成一个对各方都有利的关于集权或分权程度（规则）选择的一致同意，各级（各个）政府必须面对一个同样的大环境。对于这种由政府集体进行的集体选择而言，最重要的一个共同面对的公正的大环境，就是保证人口、资本等要素在全国范围内完全自由地流动（对于所有的社会成员而言，他们不仅要有自由流动的权力，更重要的是要有自由流动的能力），以增强地方政府的竞争和其未来辖区变化情况的不确定性。

　　 以上两点改革是可以在现行的政治制度下实施的，有了这两个改革的基础，分税财政体制的立宪选择才有可能进行，并得到一个有效的结果。