一、地方政府的政治和经济责任

　　一国地方政府应不应该被赋予税收立法权，以及应该被赋予多大的税收立法权？这一问题的答案直接取决于一国地方政府的政治和经济责任。如果一国地方政府只是中央政府的下派机构，没有相对独立的政治和经济责任，它就没有必要拥有税收立法权，税收立法权可以完全归中央政府掌握。但是，如果地方政府具有中央政府无法取消、无可替代的政治和经济责任，地方政府就必须拥有一定程度的税收立法权，它是地方政府有效完成地方政府责任的权力和财力保障。

　　（一）地方政府的政治和经济地位

　　地方政府的政治和经济地位或者说政府之间的关系是一个复杂的问题。从国际比较中可以看到，无论是联邦制国家还是单一制国家，地方政府的政治和经济地位彼此各有不同，并且在不同的历史时期，同一国家的地方政府地位也会发生许多变化，尽管我们明确地发现，联邦制国家地方政府的政治和经济地位都更重要一些，地方政府的自主权力更大一些，并且这些权限受到宪法的强有力保护；单一制国家偏向集权，地方政府的地位较低，尤其是政治地位。即使在分权呼声不断高涨的今天，大部分单一制国家地方政府的政治地位并没有发生根本性的转变，但是从各国地方政府地位变化的轨迹和变化的方向看，我们仍然能寻找出一些最佳的或者说是最合理的地方政府地位和支出责任安排。在这种制度安排下，一国的经济和政治都能都到长足的发展。

　　地方政府的政治地位 在单一制国家，地方政府是中央政府的派出机构或责任委托机构，在政治利益和政治责任方面受中央政府的高度控制。在联邦制国家，地方政府与中央政府是契约关系，成员国家上交联邦政府一定的权利，如：外交权、货币权等。在政治利益和政治责任方面仍然拥有较强的独立性，留有相当多的保有权。但无论是单一制国家还是联邦制国家，中央政府对内代表整个统治集团的利益；对外代表整个民族和国家的利益，它的主要责任是统治的稳定和国家的安全。地方政府则代表本级地方的利益，尽管这一利益从总的方面来讲与中央政府所代表的利益是一致的，但地方政府与中央政府在政治利益和责任方面总是存在矛盾和竞争。我们常常看到中央政府利用其有利的政治地位采取有利于中央政府的财政制度，而地方政府也采取正当或不正当的手段为自己谋求利益。地方政府对政治利益的谋求常常导致一个庞大帝国的分裂和灭亡。关于这一点，欧洲的政治发展史给出了很生动的诠释。

　　地方政府的经济地位 地方政府的经济地位是值得格外关注和研究的问题，尤其对于常年实行单一制政体的国家来说更应如此。因为无论是单一制国家还是联邦制国家，地方政府在一国经济发展中有一个客观地位，这一地位不以人们的意志为转移。如果你通过政治体制降低它的现实地位，你就必然会遏制它对经济发展的作用，进而导致整个国民经济增长缓慢，国家综合经济实力降低。对于一个国土辽阔、民族众多的国家来说更是如此。关于这一点，我国的经济发展史，尤其是改革开放这一段的历史给出了最好的说明。

　　历史上，我国始终是一个单一制国家，地方政府的政治地位很低。在封建社会自给自足的农业土地耕作时期，地方政府的主要责任在于社会管理和政治控制。个体经营的、小规模的、彼此割裂的农业生产模式没有充分显示出地方经济增长对整个国民经济增长的影响力。加之，封建社会实行的是家财政，所以，中央政府集所有的政治和经济权力于一身。计划经济时期，全国经济发展均根据中央经济发展计划进行，地方政府只是中央政府的派出机构，完成中央政府规定的政治责任和经济发展计划。这一时期，虽然中央政府通过集中大量财力在构建国民经济结构和发展工业方面取得了重要成绩，但特殊的历史阶段跨越过去以后，中央集权形成的低效率就日益显现出来了。中央集权严重打击了地方政府发展地方经济的积极性，遏制了地方政府对地方经济发展的推动作用，所以，这一时期有一个重要现象就是人们的政治热情高，而国民经济增长缓慢、经济效率低下。改革开放后，中国国民经济得到了长足发展。但这一发展的推动力几乎完全来自于地方政府。

　　从1980年到1996年的中国经济增长考察中看到，中国这二十年的经济增长推动力既不是来源于中央政府，也不是来源于微观企业主体，而是来源于地方政府。在以行政分权为主导的第一次改革进程中，地方政府通过中央政府下放大量过去由中央政府掌管的中央企业的经营权和向下级财政放权让利掌握了地方经济发展的主动权，地方政府与中央政府有了对等的经济利益，这极大地激发了地方政府发展地方经济、增加地方市政建设投资的积极性。这时地方政府彼此之间也开始争资源、比投资，地方政府发展地方经济的主观能动性是中国地方经济繁荣的根本原因。尽管地方政府发展地方经济的意愿和手段还带有浓厚的计划经济色彩，但地方政府在发展地方经济方面客观存在的地位凸现了出来。当前我国正在经历的经济快速增长中，地方政府的身影仍然清晰可见。由此可见，地方政府在国家经济发展方面有其独特的、中央政府无法替代也不应被压抑和被忽视的作用。

　　我强调地方政府在国民经济发展中的作用并不意味着我否认中央政府的作用或无原则地鼓励分解中央政府的权力。我们常说，中央代表中央政府的经济利益；代表国家全局的和较长远的经济利益，而地方政府是地方经济利益的代言人，它代表地方政府集团的经济利益；代表本辖区的局部经济利益；代表较短期的地方经济利益。这就是说，中央政府和地方政府是一对矛盾统一体，它们之间存在着经济利益矛盾。为了实现国民经济统一、稳定、协调的发展，我们必须正确处理二者之间的关系。

　　（二）地方政府政治和经济责任

　　地方政府的政治和经济责任都集中表现为地方政府的财政支出责任，我们从地方政府的财政支出责任设置中可以清晰地看到地方政府的政治和经济任务以及责任大小。

　　下面表格中给出的地方政府的财政支出责任是总结了若干单一制国家和联邦制国家地方政府的在财政支出责任之后的一般性概括，具有较强的普遍性和适应性。

　　支出种类 责任归属 评述

　　 政策、标准制定和监督 管理和提供

　　一般公共服务

　　国防 F F 全国范围内受益和成本

　　外交 F F 全国范围内受益和成本

　　国际贸易 F F 全国范围内受益和成本

　　货币事务 F F 全国范围内受益和成本

　　一般公共管理 F、S F、S、L 区分不同层级的事务

　　司法 F、S F、S、L 全国范围内受益和成本

　　移民 F F 全国范围内受益和成本

　　社会秩序 F、S、L F、S、L 主要为州和地方政府责任

　　公共治安（包括消防） S、L S、L 辖区内受益，也存在外溢

　　宏观调控

　　经济稳定 F F 全国范围内受益和成本

　　公平收入和财富 F F 再分配

　　外部性内在化 F F、S

　　限制垄断 F F 全国范围内受益和成本

　　均衡地区差异 F F、S

　　引导产业结构调整

　　（工农商业补贴） F、S F、S、L 地区开发，工农业政策

　　有明显的外溢效应

　　调整市场的不完全性 F F 全国范围内受益和成本

　　社会服务

　　教育 F、S、L S、L 可转移支付

　　卫生和健康 F、S、L F、S、L 可转移支付

　　社会保障和福利 F F、S、L 再分配

　　污染治理和环境保护 F、S、L S、L 受益和成本可能是全国、地区和地方

　　纠正信息的不对称性

　　（保护消费者） F、S、L S、L

　　公园和娱乐设施 S、L S、L 主要是地方政府责任

　　住房 S、L S、L 主要为地方政府责任

　　供排水和垃圾处理 L L 主要是地方受益

　　环境卫生 L L 主要是地方受益

　　经济服务

　　⒈公共设施

　　公用事业设施 F、L S、L 主要是地方受益

　　市区内道路、桥梁 L L 主要是地方受益

　　供电、照明 L L 主要是地方受益

　　城市防洪设施 F、S S、L 主要是地方受益，但存在外部性

　　燃料与能源 F、S S、L 主要是地方受益，但存在外部性

　　⒉交通和通讯设施

　　航空和铁路 F F 全国范围内受益和成本

　　州(或省)际公路 F S、L 共同受益

　　州（或省）级公路 S S、L 省级范围内的受益和成本

　　地区间公路 S S、L 地区范围内的受益和成本

　　地方公路 L L 地方受益与地方成本

　　水利运输 F、S F、S 较大范围内受益

　　⒊水利等基础设施

　　大江、大河的治理 F S、L 效益外溢

　　港口、码头 F、S S、L 受益范围宽广

　　水力发电 F F、S 受益范围宽广

　　其它

　　意外事件 F、S F、S、L 考虑情况的严重程度

　　灾害 F、S F、S、L 考虑受害范围

　　利息 F F、S

　　对其它政府机构的转移支付 F、S F、S

　　注：F是联邦政府或中央政府责任；S是州或省政府责任；L是地方政府责任。

　　上面的政府职能支出分类基本是按照国际货币基金组织在它的《政府财政统计》中的定义进行的，只是将一些其支出分类中没有包括的和一些虽然包括但明显属于政府宏观调控或弥补市场缺陷的职能，综合归于宏观调控类。

　　 从表中可以看出，地方政府财政支出责任重多，而且越细化的财政支出责任与地方政府的关系越密切，所以要想提高公共物品供给效率，有效完成地方政府应当承担的经济责任，地方政府就应当拥有与其支出相匹配的地方财政收入。

　　二、赋予地方政府适度的税收立法权是保证地方政府完成其职责的重要权力和财力保障

　　自1994年财政体制改革后地方政府财政状况渐入困境，财政自给率越来越低，财政收支缺口越来越大，严重障碍了地方政府实现政府职责。虽然造成这一结果的原因多多，但分税制财政体制改革没有深化，地方政府缺乏足够的体制收入是其最重要的原因。

　　1994年分税制财政体制实施时，中央政府将现有的28个税种在中央财政和省级财政间进行了简单的切割。中央财政的主体收入是占75%份额的增值税，地方政府的主体收入来自营业税。增值税是一个法律明确规定的共享税，营业税虽然法律规定为地方税，但事实上，营业税也是一个共享税。并且，随着增值税制改革，增值税的征收范围必然要不断扩展到营业税的课征范围。在中央集中财政收入思想的指导下，如果地方政府在增值税的分享份额中不能占到足够大的比例，这样地方政府的税收收入还会大幅下降。

　　自建国以来，我国税权始终是高度集中在中央政府。1994年实行分税制改革时，国发（1993）第85号文件规定“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。国发（1993）第90号文件再次强调：中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央。税权过分集中在中央的弊端就是地方政府既失去了调整税种和各税种具体税制内容以适应当地经济发展和税收管理需要的能力，又失去了培育税源、扩大本级政府自有税收收入的意愿，地方政府将在更大程度上依赖中央财政拨款和转移支付。毫无疑问，税权集中的好处是明显的，但其低效率和事实上被突破而形成大量体制成本的事实也是明显且被普遍认识的。因为，税权高度集中在中央政府，即便地方政府拥有较多的税收收入，税制的主动权仍然在中央政府手中。中央政府可以在任何时候将下放到地方政府的税收收入收归中央政府。中央政府的行为没有法律和制度的约束，地方政府的财政利益也得不到法律和制度的保障。财政利益既然无法得到保障，地方政府就会采取一切办法“藏富于民”和“藏富于企业”。为此地方政府不惜违抗中央政策，越权减免。这是一个中央政府和地方政府的重复博弈过程，这一过程的最生动体现就是“一收就死、一放就乱”的体制演变历程。

　　要想解除当前地方政府财政困境，保证地方政府完成其政治和经济责任就必须深化分税制财政管理体制，通过法律途径在政府间合理配置税权，关键是税收立法权。

　　从经济发展的角度看，地方政府也需要一定的独立性和自主权，突出表现为一定的税收立法权和稳定、合理，并在一定程度上地方政府易于掌控的税收收入规模。俯瞰世界各国，我们会有趣地发现，所有经济增长快的国家，几乎都是地方政府具有一定独立性和自主权的国家，换句话说就是几乎所有经济发达国家的地方政府都拥有一定的税收立法权，该权限虽然有大小之分，但几乎不存在完全集中在中央政府手中的情况，尤其对于一个幅员辽阔的大国来说。地方政府以拥有适度税权为代表的独立性和自主性对一国政治和经济的影响并不是在分析事物发展规律时可以排除的偶然因素，而是一种内在的、必然的因素，并不是地方政府的税权越大，其经济增长就越快，但地方政府的独立性和自主性的确与其经济发展状况有内在相关性（超越了分权底限的情况不计算在内）。

　　三、地方政府税收立法权的配置内容及相关措施

　　（一）税权的组成和税收立法权的地位

　　按照税务界以及法学界对税权内容基本一致的认识和OECD组织专家考察各国地方政府自治程度的分析框架，我将地方政府税权界定为以下九项内容，其中前六项属于税收立法权的内容：

　　1、设税权，即地方政府根据需要自行设立新税种的权力；

　　2、税种的开征、停征权，即无论税种设定权在中央政府还是在地方政府，地方政府都有权根据自己的需要决定开征或停征某一税种。

　　3、税基确定权，即地方政府对地方税税基组成范围的确定权；

　　4、税率确定权，即地方政府对地方税税率高低的决定权；

　　5、减免优惠权，即地方政府对某一税种的减免权限；

　　6、共享税种分成比例确定权；

　　7、税收的征收权及其附带的税收收益权，即地方政府依法征收各税种和依法享有各税种收益的权力；

　　8、税收管理权，即地方政府对地方税种征收过程中的登记、审核、稽查、处罚等权力；

　　9、税收司法权，即地方专门的法律机关根据税法和其它相关法律审理、判决税务纠纷案件、税负犯罪等方面的权力。

　　税权作为一种公权，它是隶属于国家或政府的权力，其主要内容包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中税收立法权是基本的权力。从表中可以看到，它的基本内容包括税种设定权；税种开征和停征权；税基确定权；税率确定权；税收减免权和共享税种的分成比例确定权。根据OECD组织专家对地方自治程度的分析框架，地方政府对税权的拥有程度可以分为七个层次：A地方政府拥有设税权；B地方政府拥有税基和税率确定权；C地方政府只拥有税基确定权；D地方政府只拥有税率确定权；E地方政府只拥有税收减免权；F地方政府可以影响中央的税收分享安排；G所有税权均归中央政府所有。地方政府拥有全部地方税种的设税权表明地方税制体系的构建不受中央政府的限制，是地方税权最高的一类；所有税权均归中央中政府所有表明地方政府对地方税没有任何选择权，所有税种以及每个税种的税制要素均由中央政府确定，地方政府完全没有税收立法权，是地方税权层次中最低的一类，

　　（二）赋予地方政府税收立法权的难点分析及相应措施

　　对于中央政府来说，下放税收立法权的难点主要在三方面：

　　一是下放给地方政府的税收立法权限的适度性很难确定，地方政府税收立法权过大，地方政府的财权就必然过大，其直接结果就是中央政府在政治上失去对地方政府的控制，导致国家政治与经济的混乱，甚至分裂。这一情况在社会主义国家体制改革和转轨过程中有过惨痛的教训，前车之鉴，必须谨慎。

　　在税收立法权下放的过程中，即便不发生国家分裂的严重现象，中央政府也害怕地方政府利用合法税权为地方谋取过多的利益而损害中央政府的财政利益。无论税种如何设置，设置多少，一国的纳税能力是一定的，中央税收收入和地方税收收入客观上存在一个此消彼长的关系。地方政府如果设税较多，必然减少中央政府的财政收入。

　　关于这一点的解决办法可以考虑两个措施，第一，细化上述七项税收立法权，谨慎、合理地下放税收立法权限。如：严格限制地方政府的设税权，只允许地方政府设立一些只对区域内纳税人发生影响的少量税种；只允许地方政府对部分地方税种拥有税基确定权或税率确定等。第二，通过其他制度约束地方政府的税收立法权。如规定地方政府的税基范围、税率幅度、收入总量或设立合理的但较严格的税种设立审批制度。

　　二是中国各地的实际情况差别很大，地方政府拥有税收立法权后，各地之间的税制差别会很大，容易在全国形成税制混乱，难以管理的局面。这一局面表现为两方面：第一，资源要素在区域间的不必要流动，导致资源浪费和经济效率下降；第二，区域间的税收竞争。税收竞争又会进一步引起地区经济割据和经济封锁，导致全国统一市场的割裂，阻碍中国市场经济的良性发展。

　　关于这一难点可以考虑通过在政府间合理分割税种的办法解决，如将最容易引起资源要素流动的税种掌握在中央政府手中，将财产税等不易引起资源要素流动和被课征的资源要素不易流动的税种划归地方政府。

　　三是下放税收立法权必然降低中央政府的宏观调控能力。税收立法权下放的根本目的在于增强地方政府的自主收入能力。如果地方政府通过税收立法权只能影响地方税极少部分税种或收入，下放税收立法权和建立地方税体系就失去了必要性。如果地方政府的税收立法权达到足够影响地区财政收入的大部分，就意味着中央政府对地方政府的大部分财政收入规模和结构失去了控制。中央政府要想变动这些税种的具体制度内容和总量规模就必须与地方政府协商，如果地方政府拒绝的话，中央政府的调控措施就难以实施，调控目标就难以实现。

　　这一点是税权分散的必然后果，几乎是无法避免的。如果我们考虑到税收的中性原则，将税收从政府的宏观调控杠杆中撤出，而充分利用公债、财政支出等杠杆调整经济运行的话，这一点就不会中央政府调控宏观经济造成太大的掣肘。