税务行政许可是指税务机关根据纳税人和其他税务当事人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。通俗地说，凡税务机关按照规定准许纳税人和其他税务当事人通过申请而取得权利的行为就是税务行政许可。

　　税务行政许可的定义可以依照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条的规定，比较容易地做出界定。但是，在现有税收征管活动中，有众多审批、审核、登记、鉴定等项目（为叙述方便以下统称审批项目）。要界定这些税务审批项目是否是行政许可却有相当困难。因此，这些税务审批项目是否是行政许可？要不要遵守即将从2004年7月1日起实施的《行政许可法》的规定？是当前税务部门贯彻实施《行政许可法》亟待解决的首要难点问题。本文拟就这个问题进行有益探讨，供各级税务机关在学习贯彻《行政许可法》中参考。

　　一、界定税务行政许可的意义

　　（一）可以有效消除实施《行政许可法》首要障碍。有的人认为行政许可就是行政审批，其实行政许可与行政审批有一定区别。行政许可是行政机关依照法定职权，对社会进行管理过程中依行政相对人的申请做出的具体行政行为，它不包括行政机关对所属的企业、事业单位，或者说作为出资人对所属的企业、事业单位日常管理所作的审批决定。行政许可是一种外部的行政行为，而行政审批则带有一定的内部管理色彩。这就会产生哪些税务审批项目属于行政许可，要纳入《行政许可法》调整的范围？哪些税务审批项目不属于行政许可，不要纳入《行政许可法》的调整范围的问题。因此，实施《行政许可法》首先要解决的是哪些税务审批项目是行政许可的问题。

　　（二）可以为税务机关实施《行政许可法》提供比较正确的指导意见。从税务系统看，现有国家税务总局设定了大多数税务审批项目，省级税务机关设定了少数的税务审批项目，地级税务机关设定了极少数税务审批项目，甚至个别县级税务机关也设定了极个别的税务审批项目。地方各级税务机关设定的税务审批项目绝对数量远远大于中央税务机关设定的数量。因此,上级税务机关尤其是国家税务总局,除了自身要研究如何正确贯彻实施《行政许可法》之外，还应指导下级税务机关如何正确实施。对基层税务机关设定的审批项目是否属于行政许可需要及时提出一个指导性意见，便于基层税务机关执行。

　　（三）可以有效提高税务机关行政诉讼胜诉率。《行政许可法》第七条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。如果一个由税务机关设定的审批项目，税务机关不认为是行政许可或者不去界定为行政许可，在《行政许可法》实施后仍然依照现有规定继续审批，而纳税人则认为是行政许可，因设定权限违法《行政许可法》的规定，不要税务机关审批就可以直接从事相应活动，并就此争议状告税务机关，那么最终裁定权不在税务机关，而在于法院。因此，及时正确界定税务行政许可，清理和规范税务审批事项，有助于提高税务机关行政诉讼胜诉率。

　　（四）可以及时提升税务行政许可项目法律效力。由于我国税收立法层次低，许多属于行政许可的税务审批项目大都由国家税务总局的部门规章或者规范性文件设立，按照《行政许可法》的规定，这些属于行政许可的审批项目都会因设定权限不够而将被停止执行。而如果要将这些税务审批项目制定相应税收法律、行政法规一时又有困难。这就给税收征管工作带来极大的挑战。这一问题很有普遍性，国务院各部门都有类似问题。为了解决这一难题，《行政许可法》第十四条第二款规定，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。国务院在《行政许可法》实施之前正集中精力解决这一普遍问题，为此笔者建议国家税务总局应尽快界定税务行政许可，将属于行政许可法第十二条规定的事项并且确需保留的税务审批项目，提出意见报国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室，经审核后确定予以保留的，按照规定程序由国务院发布决定予以设定，从而及时提升税务行政许可项目的法律效力。

　　二、界定税务行政许可的标准

　　一般来说，一个审批事项是否属于行政许可，就要看它是否同时具备行政许可的特征。然而有关行政许可的特征，现有理论对其表述不尽相同，也不够简练，更不够全面，这就为界定税务行政许可带来一定困难。例如，由乔晓阳、张世诚主编的中国长城出版社、中国言实出版社出版的《中华人民共和国行政许可法释义》（第33—34页）认为行政许可具有如下特征：第一、行政许可是一种依申请的具体行政行为，不同于行政主体依职权主动赋予相对方权利和免除义务的行为。第二、行政许可是一种采用颁发许可证、执照、批准文件等形式的要式行政行为。第三、行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的行政行为。由乔晓阳主编的中国物价出版社出版的《中华人民共和国行政许可法释义》（第56—57页）认为行政许可具有以下特点：第一、行政许可是依申请的行政行为。第二、行政许可是一种经依法审查的行为。第三、行政许可是一种受益性行政行为。第四、行政许可是要式行政行为。由张世信主编的复旦大学出版社出版的《行政法总论》（第144—145页）认为行政许可具有以下特征：第一、行政许可是对国家一般禁止活动的解禁行为。第二、行政许可是一种赋权行为。第三、行政许可是一种依申请而发生的行政行为。第四、行政许可是一种采用许可证、执照、签发批准文件等形式的要式行政行为。

　　参考上述资料，笔者对如何界定税务行政许可问题创造性提出“一项五看”的标准，即对每一项税务审批，看它是否同时具备“五看”的标准，如果同时具备了“五看”的标准，那么就可以认定它为税务行政许可。否则，就不是税务行政许可。“五看”具体内容包括：

　　（一）看是否是行政管理行为。这与带有民事管理性质的行政行为相区别。行政管理行为是指有效地应用国家权力，通过组织、领导、计划、用人、指挥、控制、协调和监督等方式，合理地利用人力、财力和物力等要素，以实现国家的职能和目标的行为。凡审批事项属于行政管理行为，那么它就有可能是行政许可；如果是带有民事管理性质的行政行为，则完全不是行政许可。因为按照现有法律规定，一些行政机关对公民、法人和其他组织的财产关系和其他民事权利义务关系进行确认和登记，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等。这些登记虽然是行政机关作出的带有管理性行政行为，但却不是行政机关行使行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认的作用。这种工作可以交由行政机关负责，也可以交由其他机关去做，如法院。因此，行政机关实施的带有民事管理性质的行政行为不属于行政许可。

　　（二）看是否是外部行政行为。这与内部行政行为相区别，外部行政行为是指行政机关对社会实施行政管理活动中针对公民、法人和其他组织所作的行政行为；内部行政行为是指行政机关在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。凡审批事项属于外部行政行为，那么它就有可能是行政许可；如果是内部行政行为，则完全不是行政许可。因为行政许可是行政机关依照法定职权,对经济、社会事务进行事前监督管理的一种重要手段,是一种外部行政行为。而行政机关对内部人、财、物审批是一种内部行政行为，因此不属于行政许可。

　　（三）看是否是被动行政行为。这与主动行政行为相区别。被动行政行为是指行政机关应行政管理相对人的申请或者请求才能实施的行政行为；主动行政行为是指行政机关依据法律赋予的职权，无须行政管理相对人的请求而采取的行政行为。凡审批事项属于被动行政行为，那么它就有可能是行政许可；如果是主动行政行为，则完全不是行政许可。从税收征管角度看，如果没有纳税人的申请，税务机关不能主动予以许可。税务机关实施行政许可行为，必须以纳税人提出申请为前提。因为纳税人要获得对某种禁止的解除或者获得某种权益，就必须具备相应法律、法规、规章规定的条件，并向税务机关作出相应的意思表示。

　　（四）看是否是要式行政行为。这与非要式行政行为相区别。要式行政行为是指必须依据法定程序进行或者必须具备一定的法定形式才能产生法律效力的行政行为；非要式行政行为是指法律不要求采取某种必须程序或者形式就可以作出的行政行为。凡审批事项属于要式行政行为，那么它就有可能是行政许可；如果是非要式行政行为，则完全不是行政许可。为了既便于行政机关和社会对获得许可的相对方与未获得许可的其他个人、组织加以区别，也便于行政机关对相对方进行监督检查，行政许可行为必须有特定的形式要件。这种特定的形式要件主要是许可证、资格证、登记证、批准文件等。

　　（五）看是否是受益行政行为。这与不利行政行为相区别。受益行政行为是指行政主体给相对人赋予权益或者免除义务的行政行为；不利行政行为是指行政主体给相对人设定义务或者限制、剥夺其权益的行政行为。凡审批事项属于受益行政行为，那么它就有可能是行政许可；如果是不利行政行为，则完全不是行政许可。如果一个审批事项既有受益性，又有不利性，那么它是否是行政许可？笔者认为这个审批事项是混合性行政行为，应视为受益性行政行为。参照车辆登记、船舶登记等这种审批事项，既是带有民事管理性质的行政行为，又是行政管理的行政行为属于行政许可的界定，对既有受益性又有不利性的审批事项，也应认定为行政许可。这一界定标准很重要，一些疑难的税务审批事项是否属于行政许可，要靠它来界定。

　　三、界定和清理税务行政许可的步骤

　　（一）认真开展税务审批事项情况统计活动。为界定和清理税务审批事项做准备，首先要做好税务审批事项情况统计工作。凡有规定税务审批事项，包括补充或者细化税务审批的相关文件，都由设定该审批事项的税务机关负责统计。

　　（二）在上级税务机关正确指导下，本着“谁设定谁界定”的原则，由最初设定税务审批事项的税务机关，按照上述“一项五看”界定税务行政许可的标准，对其设定的税务审批事项逐一进行界定。对税务审批事项做出补充规定或者细化规定的（下级）税务机关，也应按照上述界定标准，对其补充或者细化规定逐一进行界定。

　　（三）本着“谁设定谁清理”原则，由设定税务审批事项的税务机关，对已被界定为税务行政许可的事项，严格按照《行政许可法》的规定，逐一清理税务行政许可事项，该修改的修改；该取消的取消。

　　（四）统计、界定和清理工作由设定税务审批事项的税务机关的法制工作部门牵头负责，征管、税政、外税、进出口等业务部门分工负责。由各业务部门按照要求提出界定和清理建议，由设定该税务审批事项的税务机关的局长办公会议决定是否界定和清理。

　　（五）上级税务机关在部署统计、界定、清理税务审批事项之后，应及时组织力量检查下级税务机关统计、界定和清理工作开展情况，促进界定和清理税务行政许可工作落到实处。