新的《税收征管法》及其实施细则实行2年来，基本实现了当初立法时提出的“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的治税思想和要求，对税收征管活动的全过程进行了具体规范，确保了税收征管措施的合法性、合理性、可行性和前瞻性，加快了我国税收征管的科学发展。但是在这个进程中也产生了一些新问题，需要依法、科学地加以解决。本文拟针对现实税收征管活动中面临的矛盾和问题，提出理论上的解决方案。

　　一、税收征管面临的主要问题

　　随着新税收征管法及其实施细则的施行，税收信息化建设步伐的加快，税收征收管理工作面临许多新问题、新情况、新挑战，一些在实际工作中深层次的矛盾和问题开始暴露出来。这些问题主要表现为：

　　（一）税源管理与税收征管制度的矛盾。

　　税源管理与税收征收管理制度的矛盾，简单地说是“应征”与“须征”的矛盾。当前，我国基层税收征管工作仍然在实行计划管理，尽管各级税务部门一再强调要“应收尽收，涵养税源”，用法律的观点就是，符合法定纳税条件的、产生纳税义务的经济行为，都应当交纳税收，税务机关也应当对其征税。但是，我国现行社会环境中，不少纳税人对履行纳税义务非完全自愿，而且，长期以来形成的纳税征收模式也使得，不少纳税人存在寻租行为，或者是侥幸行为，“应收尽收”在目前也仅仅是税务机关的一个工作目标。

　　现实中，多年以来实行的税收计划管理，在保证税收收入、完成国家财政收入预算等方面起到了非常重要的作用，而且是非常见效的，但是，按照《税收征收管理法》及其实施细则的规定，要求税务机关依法征税，提高税收执法的规范性、高效性，规范税收征收和缴纳行为，在这个规则面前，征、纳双方是平等的，以往所过多强调的纳税义务，纳税人必须服从税务机关的管理、接受税务机关的检查、必须按时纳税等，相应忽视了纳税人权利的做法需要纠正。

　　这样在“应征”与“须征”之间必然生产矛盾。这种矛盾从税收征管工作讲是税源管理粗放与税收征管专业化、精细化、集约化之间的矛盾，从法律的角度讲是税收执法的实现问题。一部好的税收法律需要良好的实行途径，即一个合理、科学的制度安排来确保其实现，这样才有现实的意义。

　　（二）现行税收征管制度中程序性安排不合理

　　在现行的税收征管制度中程序安排存在许多不合理的地方，具体表现为：税收管理层次过多，税收征收的流转环节过多，办税程序和手续复杂，结果出现了，纳税人多头跑，多次跑，应付多头检查等；而税务机关征管效率低下，工作质量不高，基层工作负担过重等现象。

　　究其原因，在于现行的税收征管制度中程序性安排不合理，程序设计缺乏科学性，没有按照税收科学的原理设计征管程序，由于程序性安排的不合理给实际税收征管特别是基层税收征管工作带来了“成本”，给纳税人带来了“成本”。降低这种成本是现在税收征管工作急需解决的问题。现在，有的基层税务机关迫于各种压力，已经开始尝试税务征管的流程再造，有的地方取得的一定经验，这也从一个侧面反映出税务征管程序性问题的存在由来以久，需要切实得到解决了。

　　（三）现行税收征管机构设置与税源分布不相称

　　随着增值税起征点的提高，经济税源向城区（经济中心区）转移的特点表现得越来越明显，这是近几年来税源变化的显著趋势。随着我国税制的改革，这个变化趋势将更加必然、更加显著。但是，我国税务机关是按照行政区划设置的，发达、发展中、欠发达地区的税务机关的设置是完全一样的，特别是基层税务机关的机构设置完全按照行政区划统一编制、统一职能，造成税务征管的机构设置与税源没有关联性，税收征管资源与税源分布不相称，二者的结构性差异的矛盾十分突出。

　　《税收征管法》及其实施细则对税务机关的机构设置没有作出规定，但是，该法第5条规定，“国务院税务主管部门主管全国税务征收管理工作。地方国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征管范围分别进行征收管理。”其实，对于这一条的理解是可以更加丰富的。是不是可以把省级以下的税务机关按照税源的结构做出调整呢？

　　（四）税务征管的信息化水平比较低

　　《税收征管法》明确规定，“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”。现在，税务机关信息化硬件建设可谓处在各级行政机关的前列，软件建设也是相当不错，问题在于信息化的关键是信息的收集、处理、反馈、应用水平如何，现在税务机关在信息化建设问题上有如“有了高速公路，没有高速的物流”。

　　特别是，税收征管信息的准确性、可信度不高，各种税源信息共享程度不高，税源信息应用水平较低，大部分征管业务还停留在手工操作，现有的信息技术没充分使用。

　　这些矛盾和问题，严重制约了税收征管的效率，妨碍了税收征管法的有效实现，需要创新，推进改革，进一步完善税收征管制度。

　　二、完善税收征管制度的原则

　　（一）依法征税的原则

　　《税收征管法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”这就非常明确地规定了税收征管活动必须依法进行。在完善税收征管制度的过程中，也必须如此。具体来说，税收征管业务重组、流程设计应以法定内容、程序为依据，增加税收执法的透明，坚持税收执法的信息公开制度，切实维护国家利益，尊重纳税人合法权益。

　　（二）效率精简原则

　　税收征管制度的再设计或者完善，就是要运用现代科技手段，以纳税人的需要为重点，基于对纳税人的信任为基础，减少纳税人的纳税成本，对税务机关的管理层次和工作流程进行合理的再造，优化征管资源配置，提高税收征管水平。

　　（三）分权制衡、监督有力的原则

　　税收征管权力的行使必须要有相应的制衡机制，建立良好有效的监督机制。新的税收征管法从法律上明确了国家税收优先的原则，树立了税法的权威，但是，代表国家行使税收征管权力必须确保在职权范围内履行，不得超越职权或滥用职权，不得剥夺他人权利，无权自行终局裁决，不得超越法律，自设权力或豁免纳税义务，违法行为必须得到纠正并承担相应的过错责任。因此，在完善税收征管制度时，必须进一步分解税收执法权，强化对税收执法的检查监督，并按照新征管法第11条的规定，分离征收、管理、稽查、行政复议人员的职责，建立相互制约的机制。同时，税务征管应接受外部监督。

　　（四）积极稳妥、因地制宜的原则

　　任何理想的制度都存在理想与现实、需要与可能之间的差异。从现实情况开，各地税收征管工作的弹性非常小，从确保国家财政收入的角度看，税收征管的完善必然是渐进过程，不可能推翻一套制度，重新建立另一套制度，积极稳妥、因地制宜是现实选择，这种现实选择也必然是符合实际的，是最优的。

　　三、完善税收征管制度的几点设想

　　（一）税收征管制度的程序优化

　　完善税收征管制度必须在《税收征管法》及其实施细则等法律法规的框架下，遵循税收征管运行规律和信息化建设要求，把征管活动中的政策咨询、税务登记、发票管理、申报纳税、税源管理、税务稽查等各个环节，优化、简化、规范化，具体可按照办税服务、税源管理、税务稽查、法律救济等阶段来合并、梳理，重新进行业务定位，划分相应人员、岗位的职责。

　　在征税流程设计上，可以把所有的涉税事务中重点的事务为流程涉及要考虑的主线，运用信息技术为手段，在考虑征管业务与纳税人纳税过程的关联度大小基础上，设计征税流程，并相应调整税务机关的内部职能部门和职权划分。各地试行的办税服务厅实体化、一窗式管理、同城连锁办税、前后台分离限时办结等都是较好的征税方式的变革。

　　总之，程序优化要强化办税服务功能，最大限度地实现税务机关集中受理纳税人涉税事务，有效解决纳税人纳税成本高的问题，同时，也要解决征税成本高的问题。

　　（二）提高税收信息收集、处理、应用能力

　　税收征管流程的设计要兼顾税收信息采集、处理和应用，把多个税务职能部门多头管理纳税人信息合并为一头管理，规范业务衔接和信息传递，明确各业务点的工作内容、标准、信息流向，切实依托信息手段提高税收征管效率。

　　（三）调整征管资源与税源的匹配

　　税源管理是税收管理工作的基础和核心，也是有效实现税收征管法的重要内容。加强税源管理，从征管部门的角度，就需要加强资源的配置，从大的方面讲，我国现行税务机关的设置是否可以考虑经济税源的变化趋势，适当作出调整，比如对经济税源大的地区可以增设机构，而对于税源小的地区应当彻底精简机构。

　　从中间层次讲，各省税务机关单纯的管理职能可以适当精简，应加强省级税务机关配置本省税务征管资源的权限，按照经济税源的情况调整本省税务征管资源。从微观层次讲，各市地级税务征管资源重点在征收和协调工商、海关、金融、外贸等部门，尽可能减少管理职能。各地市税务机关应重点按照不同行业、不同规模、不同经济形式、不同经营方式、不同纳税信用，全面监控纳税人的生产经营、基础税源、纳税情况，健全和完善各种征税制度，改变税收征管粗放的局面。基层税务机关除了要完善征收岗位外，应重点建设税务管理员，明确其职责为调查核实、评估约谈、日常检查、税务审计、处置执行等权力，把纳税事前和纳税事后的评价、裁判权交给基层税源管理员。

　　完善税收征管制度是能否切实贯彻和实施《税收征管法》及其实施细则的关键，它是一项系统工程。随着我国经济发展，税收面临的新问题越来越多、越来越复杂，税收征管必须要在一个好的制度安排下，才能适应的经济发展的需要，适应国家财政收入的需要，适应纳税人的需要。