我国个人所得税是适应改革开放形势的需要于1980年9月开征的，至今已有20多个年头了。1994年实施新税制以来，各级税务机关以强化对高收入者调节为重点，不断改进和加强个人所得税的征收管理，从而推动了个人所得税收入连年高速增长，年平均增幅高达47.5%，年均增收118亿元，大大高于同时期经济增长速度和税收收入增长速度，是同一时期收入增长最快的税种。但我们同时也清醒地看到，个人所得税的征收管理还存在许多漏洞。

　　一．中国的个人所得税流失严重

　　在我国现行诸税种中，个人所得税是被公认为税收流失最为严重的一个税种，被称为征管“第一难”。目前对个人所得税的税收流失程度进行测估，应该说是一项难度非常大的工作。因为我国居民个人收入来源呈现多渠道、隐形化的特点，从而掌握个人所得税税基的状况，其难度可想而知；并且我国个人所得税按不同性质的收入和所得实行分类课征，所使用的税率和扣除标准也不大相同，这使得测估工作难度更大。有专家估计我国个人所得税实际征收额只占应征额的三分之一。

　　从以下的一些情况中可以看出个人所得税流失的严重程度：

　　高收入阶层的个人所得税占个人所得税税收总额的比重有限。掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人，而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%（国家税务总局2003年年报公布的数据）；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右。有关税务机关对美国《亚洲华尔街日报》评出的“2001年中国内地十大富豪”的税收缴纳情况进行调查，发现几乎没有一位富豪缴纳个人所得税。

　　扣缴义务人代扣代缴质量不高。国家税务总局在1995年制定并下发了《个人所得税代扣代缴办法》，对扣缴义务人的权利和义务作了具体的规定。但实际生活中，部分扣缴义务人责任心不强，故意纵容、协助纳税人共同偷逃税，将该扣缴个人所得税的收入不计或少计入应纳税所得额。有的将工资薪金所得适用的超额累进税率改为5%的比例税率，年终奖金不论金额大小，均按5%的税率扣缴个人所得税，这种做法在许多地区许多行业都很普遍。

　　二．中国个人所得税税收征管存在的问题

　　1．对个人收入不能实施充分有效监控

　　在社会收入初次分配上，秩序混乱，缺乏必要的部门配合和监控手段；现金管理偏松，经济生活中存在大量现金流通和交易；信用制度还很不发达，大部分居民没有运用信用制度的习惯。

　　2．扣缴义务人代扣代缴质量不高

　　代扣代缴覆盖不全，部分符合条件的单位并未落实代扣代缴办法。主要原因有两个：一是“抓大弃小”，只抓重点税源，而忽略了对一些中小企业单位的管理；二是“以偏概全”，只重视对企业的管理，忽视了政府机关、事业单位和社会团体。

　　虽签定《个人所得税代扣代缴责任书》对代扣代缴办法的落实起到了积极的推动作用，但是，部分签定了责任书的单位依然存在少扣或不扣的现象。究其原因，主要是对扣缴责任人的责任履行缺乏有力的保证和监督机制。签定扣缴责任书仅是第一步，还必须建立一整套系统的管理机制，对扣缴责任人的扣缴行为实施有效的跟踪管理和监控。　

　　3．个人所得税的处罚缺乏力度

　　我国个人所得税所得税偷逃税问题，早在上世纪80年代后期的个人收入调节税执行期间就曝露出来，当时对各种“名人”、“权贵”的偷逃税案件处罚不力，其负面的示范效应非常大。同时，90年代初开始暴力抗税事件也在全国范围内屡屡发生，加之法律对其的制裁也没有及时到位，使违法犯罪者更加气焰嚣张。虽然近几年执法环境对个人所得税征管有了一定改善，部分“明星”、“大腕”偷逃税行为也遭到了一定打击，但整体个人所得税征管还是“富人争相偷逃税、工资薪金万万税”。再加之能够缴得起较高个人所得税的，一般都是有一定地位和名望的，税务部门对他们偷逃税被查住的最多也是补税罚款。

　　4．税收征管信息不畅、效率低下

　　由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。

　　三．美国的个人所得税税收征管

　　1．税收征管的法制化

　　美国税法及其相关法规对税收征管中征纳双方的权利与义务关系，具体的征管规程，环节，申报，征收代扣代缴，预收，税务代理，违法处罚，免税，复议，起诉仲裁等方面都作了明确的规定，做到了“有法可依”。更重要的是税法规定能够得到切实有效的执行，任何当事人都必需遵守法律，依法办事。征税人、纳税人、中介机构及其它有关部门等一视同仁。任何一方违法都将受到法律制裁，上至总统下至一般公民无一例外，其税收征管的法制刚性很强。

　　2．税收征管手段的现代化

　　在美国，税收征管从60年代起大规模使用计算机，在全国范围内建立了计算机网络。计算机的应用使税收征管发生质的飞跃，工作效率显著提高了，从税收预测，办理登记，纳税申报，报税审核，税款征收，税务审计选案及操作过程控制，税源监控等环节广泛地依托计算机。

　　美国国内收入局的计算机系统采用统一的纳税代码对纳税人进行登记。登记的内容非常详尽。因为税务登记代码与社会保险代码一致，因而在政府部门和社会有关方面得到广泛的应用。如果没有纳税代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同没有纳税代码也无效。在美国，没有纳税代码是寸步难行。由于代码的共同性，因而税务部门很容易与其它部门交换信息，使得税务登记的信息来源非常丰富，如来自企业行业主管部门的信息、执照发放部门的信息等等。

　　并在全国设立10个征税服务中心（数据处理中心）和1个总部税务信息处理中心，每年处理个人和公司所得税申报表2亿多份和相关税源信息13亿份，税务分局要对上百万个纳税人作税务审计，发出3000多万份税务罚款及加收利息通知书。

　　3．严格的税务审计

　　美国采用“自报自缴”方式，即纳税人自行申报，并按申报数自行缴款，不需要税务机关核定后再付。在纳税人自行申报基础上，税务机关的重点力量放在税务审计上，税务审计人员约占税务机关人员一半以上（含直接从事案件审计的人员及相关配套的审计选案，审理，司法处理，复议等人员）。纳税人申报后，所申报的信息通过计算机进行标准化，程序化处理。

　　在美国，90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的。 每年的4月15日开始对上一的年度的申报表进行筛选， 在7月15日左右选出结果。9月1日起开始对上年度的纳税人进行审计。一般挑选出来的应稽查的纳税人数控制在2%左右，其中重点稽查的为1%。收入越多，经营规模越大，实际稽查比例就高一些。

　　美国税法中对于审计出来的偷逃税行为的处罚非常重。因此，大多数纳税人一般不敢铤而走险去偷逃税，更不敢抗税。美国税法规定,纳税人逾期1个月内申报或未申报，税务局将按应缴税款的5%罚款；如果逾期1个月以上，则每月要加罚5%，纳税人欠税要处以欠缴税款5%的罚款；同时要按欠缴税款和罚款总额加收利息（利息按联邦银行同期贷款利率加3个百分点）。 重罚的目的是让纳税人知道，逃避纳税所付出的代价远比银行贷款利率还高。

　　税务审计处理意见若纳税人认可，则交由征税中心或税务司法系统去执法；若纳税人不服则可申请复议或直接向税务法院起诉。由于税务机关专业化的优质高效地开展税务审计工作，税务审计的威慑力较大，极大地遏制了偷逃税。

　　四．完善中国的个人所得税税收征管

　　如何缩短差距，加强个人所得税的征管呢？根据中国的具体情况，并结合美国在个人所得税税收征管方面的做法和经验，作者认为，加强我国的个人所得税的税收征管应当从以下几个方面着手：

　　1．建立个人所得税重点纳税人的监控体系

　　加快建立个人所得税重点纳税人的监控体系，在全国范围内建立针对高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重点追踪管理。强化重点所得项目和重点行业的征管，进一步加强对演出和广告市场演职人员的征收管理力度。在强化高收入者个人所得税征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各税对高收入者加强征管的合力。进一步加强对高收入者的税收检查工作，在部署每年的税收专项检查时，要始终把对高收入者的个人所得税缴纳情况作为检查重点。加大打击偷逃个人所得税的力度，并对典型案例及时给予曝光。

　　2．实行代扣代缴与自行申报相结合的制度

　　代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征，是个人所得税征收的有效方法。即便是在公民纳税意识较强的美国，雇主代扣代缴仍是个人所得税征收的主要形式。在我国要明确规定扣缴义务人的法律义务和法律责任，若扣缴义务人不履行义务，应给予严厉处罚并追究其法律责任。

　　在实行代扣代缴制度的基础上，对一部分重点纳税人实行自行申报，不仅可以实现源泉控管，而且可以提高个人的纳税意识，起到对纳税人与扣缴义务人的双向控管。考虑到全面实行双向申报费用较大，可先要求一部分较高收入行业（房地产、金融、科研等）实行双向申报。为鼓励纳税人自觉申报，可考虑引进蓝色申报制度，即根据纳税人纳税情况分别标号，对纳税申报好的纳税人给予适当鼓励。

　　3．建立个人信用制度

　　首先，切实实施储蓄存款实名制，建立个人帐户体制，这项举措在2000年实行，但只是初步，还很不完善。每个人建立一个实名帐户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该帐户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。

　　其次，实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，做到“全国统一、一人一号”。试行以身份证号码为统一的纳税编号制度。规定每一个公民年满１８岁，在办理身份证的同时，必须到税务机关办理税务登记，以建立一整套纳税人的基础资料，从根本上杜绝漏征漏管户的存在。全国统一纳税登记编号，统一纳税申报、税款计算、纳税稽核软件，实现纳税资源的共享。通过建档、联网、信息的交换，实现对个人多渠道收入来源的控管和归集，建立起电脑检索系统，及时掌握每个人的纳税情况，以此为基础，进行评判，进行管理。

　　第三，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规，用法律的形式对个人帐户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确的规定，用法律制度保证个人信用制度的健康发展。

　　4．加大打击偷逃个人所得税的力度

　　严厉查处逃税者，增大逃税者的预期风险和机会成本，以儆效尤，形成强大的威慑。制定惩罚的实施细则，对逃税者的惩处制度化、规范化，减少人为因素和随意性。其中简便易行而卓有成效的惩罚手段是建立记录并予以公告。加大税务检查概率，尤其要重点检查那些纳税不良记录者。对数额巨大、情节严重的偷逃税案件，按照有关法律规定，移送司法机关处理。

　　5．实现数据资料一定范围内的共享

　　充分发挥政府部门和社会各界的协税护税作用，形成治税合力，才能收到调节收入分配的良好效果。地税部门一方面要和工商、银行、海关、司法、房地产、证券部门以及街道办事处等单位建立经常联系制度，互通信息，以全面掌握个人有关收入、财产的资料信息。如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况；向工商部门了解工商登记和变更登记有关资料；向证券部门了解各类有价证券的转让及股息、红利支付情况；向海关了解居民特别是外籍个人的通关情况；向保险机构了解个人购买保险、领取保费及赔付的有关情况；向房地产部门了解房产的转让和租赁情况；向财产登记机关了解个人财产登记情况等。另一方面地税部门内部也要在制度上确定协调与沟通的具体办法，真正实现信息共享，避免各自为战的不良倾向。